把权力关进制度的笼子里，着力消除腐败之源
李成言
李成言 中国监察学会原副会长、北京大学政府管理学院教授、博士生导师、北京大学廉政建设研究中心主任、国家行政学院兼职教授、北京大学政治发展与政府管理研究所研究员、北京大学中国改革理论与实践研究中心主任、中央治理商业贿赂专家组成员、国家体育总局体育行风监督员、全国高校廉政教育与研究学会名誉会长、中国领导科学研究会常务理事、国务院政府特殊津贴获得者。
一、把权力关进制度的笼子里
随着改革开放进入深水区，反腐也正式进入攻坚阶段。党的十八大以来，我国反腐倡廉建设呈现新的工作局面和战略部署，从强调改进工作作风、密切联系群众，再到主张把权力关进制度的笼子里，无不体现从严治党、制度反腐、惩防并举的新思路。把权力关进制度的笼子里，意味着中央要改进党的领导方式和执政方式，依靠制度改革力量来推动反腐倡廉建设，着力消除腐败之源，实现廉洁政治。把权力关进制度的笼子里的提出，说明经过多年的实践，制度反腐在廉洁政治建设工作格局中的地位更加明确和突出，有利于彰显党反对腐败的坚定决心，以更高的站位、更宽的视野推进廉洁政治建设。不管是干部清正、政府清廉、政治清明，都需要把干部权力特别是“一把手”权力、政府权力特别是行政裁量权、政治权力特别是部门立法权，关进制度的笼子里。
其实，把权力关进制度的笼子里这种思想和提法在学术界和实践界早就有之，但在中央领导的正式讲话中提出却是第一次。把权力关进制度笼子里的思想是政治文明的体现，蕴含着深刻的政治哲理。孟德斯鸠在《论法的精神》一书中指出，一个自由的健全的国家必然是一个权力受到合理、合法限制的国家，因为“一切有权力的人都会滥用权力，这是万古不易的经验。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。阿克顿也指出：“权力趋于腐败，绝对的权力趋于绝对的腐败。”政治文明的发展历史，是一个权力不断受到制约和监督的发展史。在封建社会，统治者的权力是专制的，不容受到任何挑战，权力是无限的；在民主社会，统治者的权力来源于社会，受到宪法制约和社会制约，权力是有限的。权力制约虽然发轫于西方资本主义发展初期，但并不是西方国家的专利，而是全人类政治文明的共享成果。现在，中央提出要把权力关进制度的笼子里，是对人类政治文明成果的吸收和借鉴，也必将通过改革实践为这项政治文明成果提供新的素材。
要把权力关进制度的笼子里，是基于对当前腐败形势和反腐败工作的科学认识。当前，反腐败形势很严峻，呈现易发、多发、高发的态势，形式主义、官僚主义问题突出，奢侈浪费现象严重，一些领域消极腐败现象易发多发，个别领导干部特别是高级干部严重违纪违法。针对于此，中央纪委二次全会强调：“必须增强忧患意识、风险意识、责任意识，既要坚定果断刹风整纪，加大办案力度，坚决遏制腐败现象蔓延势头；又要树立长期作战思想，注重深化改革，健全体制机制，加强源头治理，逐步铲除滋生腐败的土壤和条件，不断以反腐倡廉实际成效推进廉洁政治建设。”这里有几个关键词：“坚决遏制”“深化改革”“源头治理”“逐步铲除”，这几个关键词之间存在一定内在逻辑关系，构成一个完整的反腐倡廉进程表。而贯穿其中的一个主线即是权力和制度之间的关系，离开这条主线，整个反腐倡廉建设将失去重点。因此，实现把权力关进制度的笼子里，是建设法治中国与和谐社会的呼唤，是推进反腐倡廉建设的现实选择，也是实现反腐倡廉建设可持续性发展的必由之路。
二、我们需要怎样的制度笼子
邓小平同志曾经讲过：“好的制度可以使坏人无法横行，不好的制度使好人无法充分做好事。”他说的就是这个道理。廉政制度本身需要达到三个标准：一是正义性，即廉政制度要符合国家反腐败立法要求，能够保证公民的合法权利、社会的公共利益以及国家的核心价值。二是适应性，即廉政制度要符合当前反腐倡廉建设的总体形势和任务要求，并且能够实现自我完善和自我发展。三是可操作性，即廉政制度能够被应用于实际，产生实实在在的制度效应。要达到这三个标准，需要我们有一双“巧手”，化解制度难题；需要我们提高编织“制度笼子”的能力和水平，实行公开立制、民主立制和科学立制。因此，我们所需要的“制度笼子”不仅在外观上完整，成为一个科学体系，而且在质量上要能够解决现实廉政问题，不能沦为“花样子”，甚至是“摆设”。否则，“制度笼子”不仅不能发挥反腐倡廉作用，而且还可能成为腐败滋生蔓延的避风港。
当前，制度建设是一项系统工程，我们不能等待，也不能幻想，一方面要尽快对现有的“制度笼子”查漏补缺，不断完善现有廉政制度体系，修补一切可能的制度漏洞；另一方面，要根据反腐形势变化，充分吸取世界各地反腐倡廉成果，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制
。当前，要尽早建立健全官员财产申报制度和信息公开制度两项基础性制度，其理由只有一个，即阳光是最好的防腐剂。反腐的核心在公开透明，如果公开透明问题得不到根本解决，那么整个廉政制度的发展会遇到很大阻碍。只要能做到政府事务公开透明，就能让贪官“见光死”。廉政制度的基础在于官员财产申报制度，应把官员的个人收入，家庭财产收入，亲属子女移居境外情况、从业情况等纳入公示范围，接受社会公众的监督。政府的一切重大决策和立法都应征求社会公众的意见，不能让政务信息成为政府的“私产”，更不能以保密为由谋取部门利益。公开透明的最终目的在于保证公权力的正确行使，避免官员进行利益输送，侵犯社会公共利益。
贪官胡长清曾坦言：“组织的管理和监督对我而言，如同是牛栏关猫，进出自由。”此言说明我们的廉政制度还存在漏洞，仍无法约束官员的行为。如果我们不能针对廉政制度“漏洞”问题加以修补，解决制度“短板”，在实践中也难免会再出现“牛栏关猫”的尴尬。廉政制度需要权威性，只有做到制度面前人人平等、制度约束没有例外和令行禁止、违者必究，才能实现制度的权威性和严肃性，真正形成用制度管权、按制度办事、靠制度管人的有效机制。据统计，截至2012年7月，党和国家机关及其有关部委制定涉及反腐倡廉的重要法律法规制度616项，省级政府制定涉及反腐倡廉的地方性法规和文件规定1538件。这些法律法规制度是否已涵盖全部反腐倡廉重要领域、是否切实得到执行，都需要我们作客观的分析和评估。可以说，我们不是缺少廉政制度，而是缺少廉政制度的执行力。
三、如何才能“关住”权力
制度分为正式和非正式制度，其中伦理就是一种非正式制度。我们在探讨用法律手段来治理腐败、惩处腐败官员的同时，不能忘记官员内在伦理素质的作用。并且，从权力本质意义上讲，行政伦理似乎比外在约束显得更为低成本和长效。在实践中，我们能够通过明文规定，对权力的获得、边界和监督等做出明确界定，把权力“关进”制度的笼子里，但对权力的具体行使过程却难以进行界定且其权力绩效取决于官员行为，故“关进”并不等于“关住”。如果说“关进”是一个前提性条件，需要制度的大量制定和出台，那么“关住”则是一个过程，需要行政伦理的支撑，行政伦理控制是防止权力腐败的重要途径和保证。行政伦理要求官员树立公共责任意识，充分认识权力的本源，自觉承担起尽责效力的义务，主动回应并积极采取行动满足社会公众的公共利益需求。因此，要“关住”权力，应建构行政伦理文化，建立行政伦理标准，对官员进行系统的行政伦教育和培训等。更重要的是，要让官员获得行政职业荣誉感，增强内在自律性。
权力运行机制改革是用制度笼子“关进”并“关住”权力的关键。权力运行机制包括权力配置和权力结构两方面内容。在权力配置方面，要理顺政府、市场、社会之间的权力关系，切实转变政府职能，让政府重视公共产品和公共服务的提供，有所为有所不为、不能与民争利，真正使政府实现由直接管理向间接管理、单一行政管理向综合运用经济和法制手段管理的转变，切实履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。关于权力结构，党的十六大报告提出，要加强对权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督。党的十七大报告提出，要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权相互制约协调的权力结构和运行机制。党的十八大进一步强调，要建立健全权力运行制约和监督体系，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。“相互制约”要求不同权力之间分工明确、各负其责，形成相互制衡结构，保证权力依法运行，防止权力滥用；“相互协调”要求适度分权，使不同性质的权力作适当分解，避免权力过于集中。进而，根据权责统一原则，建立决策问责和执行问责机制，强化对官员的问责力度。
权力监督是保证“制度笼子”有效运行的重要力量。目前，我国已形成了由党内监督、人大监督、政府内部监督、政协民主监督、司法监督、公民监督和舆论监督组成的监督体系。但从总体上看，这个监督体系尚未形成整体合力，突出问题是体制外监督与体制内监督不能实现无缝对接。因此，一方面科学对待新媒体监督，解决新媒体所带来的监督机遇和挑战，实现传统监督手段的革新；另一方面，要创新现有的监督体系，明确不同监督方式的工作重点和分工，形成互补局面和协调机制。在时机成熟时，要实现监督机构的独立化，赋予其监管“制度笼子”运行状况的职责。要实现宪法赋予公民的监督权利，保障其批评权、建议权、申诉权和控告权，对于任何“制度笼子”的松动或权力监管的失效都可以及时表达意见。在监督技术上，要建立廉政预警机制，把监督程序嵌入权力运行流程，对决策和执行全过程实行腐败风
险评估预警，对于风险事项实行即时处置措施。
四、廉政预警是反腐倡廉新举措
所谓廉政预警，是指围绕廉政建设和反腐败工作目标，运用科学手段和现代技术分析廉政风险信息、评估廉政风险状况和预测廉政风险趋势，采取有效措施提前防范和解决潜在廉政问题的理论、方法体系和工作过程的总和。其中，廉政风险信息收集是基础，廉政风险评估是核心，廉政风险防范和处理是重要内容。
从世界各国反腐败经验来看，构建廉政预警系统是十分必要的。近年来，我国各级政府和国有企业结合本地本部门工作实际，开展了各具特色的廉政建设创新活动，有力地推动了我国廉政建设和反腐败工作的深入发展。如何结合国内外的研究和实践成果，构建一个更具实践性、操作性和应用性的廉政预警体系，是一个富有创新意义的实践领域。
根据风险发生的特征，廉政风险可以分为以下几种类型：
一是伦理性廉政风险。伦理性廉政风险主要是指领导干部个人道德、行为方面所存在的风险。领导干部个人一旦发生这类风险，就很可能失去心理防线而走向腐败。这类廉政风险与领导干部的道德修养、个人意志、权力观、利益观等相关，心理上的任何扭曲都有可能潜伏着廉政风险。伦理性廉政风险不仅会侵蚀领导干部个人的道德意志，而且还会侵蚀整个干部队伍风气。廉政风险的个体性和伦理性为廉政预警提供了思路，这要求我们关注领导干部个体的行为、心理和思想动态。
二是结构性廉政风险。结构性廉政风险主要是指政府部门在廉政制度建设方面所存在的风险。廉政制度建设不可能一蹴而就，廉政制度执行也不可能一劳永逸，制度建设和执行方面存在的漏洞和缺陷，都可能造成廉政风险。结构性廉政风险与整个行政体制发展和政府执行力建设相关。结构性廉政风险预警具有基础性意义，防范结构性廉政风险有利于为整个预警管理提供一个良好的制度环境。
三是功能性廉政风险。功能性廉政风险是指政府部门在廉政监督制约方面所存在的风险。政府部门对领导干部负有监督管理责任，但受到现行监督体制的限制，个别领导干部的个人意志和行为可能凌驾于组织监督之上。监督功能和制约机制的缺失和弱化，会使领导班子的集体行为和领导干部的个人行为超出监管界线，产生违纪违法后果。功能性廉政风险预警具有关键性意义，防范功能性廉政风险应该是当前建构廉政预警体系工作的重中之重。
四是关联性廉政风险。关联性廉政风险是指社会环境和市场主体可能给政府部门带来的风险。关联性廉政风险是一个环境影响后果，从表面上看是风险主体的被动行为，但究其本质，它的根源仍在于风险主体自身。随着经济社会的发展，领导干部面临的外部诱惑越来越多，处理不当，把握不住最基本的行政伦理准则，很有可能坠入腐败深渊。防范关联性廉政风险具有保障性意义，有利于行政组织文化建设和伦理建设。有效预防腐败，提高反腐倡廉工作成效，设定科学的廉政评价和廉政预警评估指标体系显得日益重要。
廉政预警模型的主要内容包括以下模块：
利益冲突模块。公职人员在执行某一公务或进行某一公共决策时，若该公务或决策与其私人利益有关联时，就会发生利益冲突。防止利益冲突是国际社会建立廉政法律法规的一个核心。公众之所以对有些人事任免、政府采购、工程招标、行政审批事项不信任，根源就在于决策官员在政策决定中存在利益冲突。以是否存在利益冲突情形预警廉政风险具有现实性和可行性。具体指标采用是非判断法，考察领导干部是否存在利益冲突情形，只要存在，不管程度大小，有心或无心，即可发出相关预警，要求相关人做出说明。
社会舆情模块。社会公众的态度和信访是领导干部行为的晴雨表。社会公众的态度和信访不一定都是符合事实，但他们处于社会基层，对政府各项政策实施具有切身利益感受，对领导干部也最有发言权，他们所反映的问题是重要的廉政预警信息。分析这些信息，可以为判断某一地区、单位、岗位和领导干部个人的廉政状况提供参考，并可要求相关人员做出解释回应。具体指标包括信访情况、民意调研情况等。
岗位分析模块。岗位是权力与职责的统一。不同的岗位承担着不同的职责。工作人员一般会根据工作需要做出调整，从一个岗位转至另一岗位，若对人直接进行风险预警显得主观化和不确定性，而对岗位风险进行监测则显得客观化和具说服力。所以，该模块主要考查与岗位相关的规章制度、权力规范情况。
特定事件模块。腐败的发生不是一朝一夕的事，有一个发展过程，在这个过程中，当事人肯定会出现一些异常行为或事件。这些行为或事件往往是重要的预警信息。把这些信息纳入预警模块，可以扩大预警范围，提高预警效力。
其实，社会舆情模块、岗位分析模块和特定事件模块的核心仍是利益冲突，只不过侧重点不同而已。它所针对的是预警对象的具体利益冲突行为。
（本章完）