加强反腐败国家立法
吴建雄
吴建雄 湖南津市人，法学博士，湘潭大学法学院教授、博士生导师，中国反腐败司法研究中心主任。出版著作《科学发展视域下的中国二元司法模式研究》（法律出版社）等。
加强反腐败国家立法是全面推进依法治国的必然要求，也是反腐败斗争深入发展的必然要求。从目前国家反腐立法的情况看，最大的弊端是将腐败犯罪的法律规定设置在普通刑事法典之中，难以全面体现权力侵害为特征的腐败犯罪刑事司法的特殊性，不能充分体现法治反腐的客观要求，以致反腐败司法资源不足，效能不高，成为制约反腐败法律治理的重要瓶颈。现就加强反腐败国家立法提出如下思考。
现行反腐败国家立法的不足与滞后
现行反腐败国家立法未能充分体现反腐败斗争特点与规律。修改后的刑诉法虽然从总体上体现了法治建设的文明进步，但就惩治职务犯罪而言却并非如此。建立在普通刑事诉讼基础上的司法程序规范，虽然在一定程度上兼顾了职务犯罪的特殊性，但难以全面、准确体现职务犯罪高智能、高隐秘性和惩治工作的特殊规律。普通刑事诉讼奉行谦抑、宽缓、非监禁化；职务犯罪刑事诉讼则应秉承从重从严，坚决打击的理念，这是国人和全球共识。而且，普通刑事诉讼与职务犯罪刑事诉讼价值目标不尽相同。刑事诉讼打击犯罪与保障人权的双重价值目标，不能完整体现惩治职务犯罪所特有的规范公共权力的核心价值，模糊了保持反腐败高压态势的政治意旨。
反腐败斗争的有效机制未得到立法确认。反腐败刑事司法在实践中以初查为基础，侦查为主导，起诉为关键，审判为终局，执行为依归；实行初查环节纪检监察与检察配合制约，侦查环节上下级检察院层级制约，起诉环节侦查与起诉流程制约，审判环节检察与法院监督制约，执行环节审判、监狱、检察三机关监督制约的运行格局。其基本符合反腐败斗争规律，但由于未得到立法确认，这一保持反腐败高压态势的重要组织基础缺乏足够的正当性。
现行刑事司法制度实行腐败犯罪与普通犯罪相同的证据标准，使反腐查案阻力增大。腐败犯罪案件很少留有犯罪现场，腐败证据极易被转移、掩饰、销毁，难以侦控获取，因此，腐败犯罪的证明标准低于普通刑事案件是国际通例。但修改后刑诉法在证据要求上，将腐败案件与普通刑事案件不加区分地采用了较高标准。《联合国反腐败公约》规定，对于在犯罪侦查或起诉中提供实质性配合的被告人，各缔约国应当考虑“在适当情况下减轻处罚”或者“不予起诉”，允许以不起诉为条件促使被告人自证其罪并提供其他同案被告的犯罪证据。而我国刑法和刑事诉讼法未能做到有效衔接，特别是新刑事诉讼法将不能要求被告人自证其罪作为通行规定，增加了职务犯罪被告人“坦白从宽”的心理障碍。
由于立法的滞后和疏漏，一些在反腐查案中实际运用的有效措施和初查模式等长期受到质疑，一些群众投诉因法律“门槛”过高而不得不转向求助于网络曝光，一些受到党纪政纪处置后移交司法机关的重要案件经“运作”至证据发生变化而得到“平反”，一些被判处刑罚的职务犯罪分子通过各种关系以“合法”理由逍遥监外，等等。
建立反腐败单行刑事法律制度的立法建议
改革开放以来反腐败斗争的经验证明，保持反腐败高压态势必须在坚持我国反腐败领导体制和工作机制的基础上，以反腐败行政执纪为先导，以反腐败刑事司法为保障，实行行政执纪与刑事司法的有机衔接和协同作战。在当下行政执纪建设走向制度化、科学化的同时，大力加强反腐败刑事司法单行制度建设，以实现反腐败行政执纪建设与刑事司法建设的协调发展。用单行法律制度规制腐败行为，也是世界各国的主要模式。
构建单行反腐败刑事司法制度，突破普通刑事诉讼司法观念。普通刑事诉讼司法观念就是认为职务犯罪与非职务犯罪都是犯罪，其刑事评价和司法处置具有一致性和不可分性，从而忽视了职务犯罪主体身份的特殊性和犯罪手段的隐蔽性。这是导致反腐败刑事司法指导思想偏差的症结所在。只有构建以监督公共权力、维护国家政治清明为目的的反腐败刑事司法制度，才能从法律上确认职务犯罪刑事司法与普通犯罪刑事司法是发生在两个不同场域的诉讼活动。前者是对国家权力进行制约和监督的行为，后者是维护社会秩序的国家管理行为。作为国家管理行为的刑事司法，必须坚持公检法相互配合和制约的宪法原则；而职务犯罪刑事司法则是由检察机关法律监督性质衍生的特定程序实施。只有将国家工作人员与非国家工作人员两类责任义务不同的案件分别交由检察院和公安机关办理，并施用不同的程序规范，才具有实质上的正当性和平等性。
遵循反腐败斗争规律，明确惩治职务犯罪的诉讼理念、价值目标和运行机制。反腐败刑事司法制度建设在司法理念上要秉承从重从严方针，坚持“一要坚决，二要慎重，三要务必搞准”的原则，在诉讼目标上要确立反腐败刑事司法的三重价值：一是直接价值目标，即打击犯罪；二是核心价值目标，即反腐倡廉；三是根本价值目标，即保障人权（人民主权）。在司法运行上，可考虑实行纪检监察、检察、法院三机关各负其责、相互制约、相互配合的工作机制。在强制措施、证据采信、律师会见、辩诉交易等程序设计上，可考虑职务犯罪主体身份的特殊性和高智能、高隐秘特点，做出不同于普通刑事犯罪的特殊规定。
完善反腐败刑事司法制度规范，实现与国际反腐败公约的有效衔接。但从总体上看，一些关键性、瓶颈性问题进展迟缓。如腐败犯罪的证明标准问题、建立污点证人与辩诉交易制度问题、特殊侦查手段的执法主体问题、境外腐败资产追回问题、反腐败刑事司法国际协作问题等等，由于受普通刑事诉讼理念、原则和内容的局限，均存在运行机理上的“梗阻”。因此，完善反腐败刑事司法制度设计，要实现与国际反腐败公约有效衔接。
建立反腐败刑事司法制度，适应反腐倡廉建设深入发展。目前我国以廉政文化建设、廉政教育建设、廉政制度建设等为主要内容的反腐倡廉建设正风生水起，势头强劲。作为反腐败斗争的最前沿、对职务违法违纪行为进行纪律评价和党政纪处分的反腐败纪律建设，正在走向制度化和科学化，并成为全党和全国人民关注的焦点。作为对职务犯罪进行刑事评价和司法处置的反腐败法律制度建设，虽有重要进展，却与反腐倡廉建设的要求不相适应。因此，反腐败刑事司法制度要跟进正在科学发展的反腐倡廉建设。
建立反腐败刑事司法制度，加强与之相适应的理论体系建设。党的十七大以来，惩治职务犯罪刑事司法力度加大，领域拓展，质量水平不断提高，但这方面理论与实践严重脱节。除职务犯罪侦查、预防理论研究在检察系统有所开展外，起诉、审判、执行等司法活动均建立在一般刑事诉讼理论基础之上，职务犯罪刑事司法的概念、内涵、范畴、原则等均处于“空白地带”。同时，经济全球化深入发展，腐败犯罪日益呈现出有组织、跨区域的特点，反腐败司法面临一系列新情况新问题。如：完善刑事司法与行政执法、纪检监察案件移送和证据转换机制；正确区分改革探索中工作失误与违法犯罪，合法的劳动、投资收入与违法所得等罪与非罪的界限等，都有赖于反腐败刑事司法理论支撑和法理学、政治学、经济学、侦查学和国际司法等多学科的智力支持，从而形成新的法律资源。
反腐时评
■ 追责的红线不容逾越
领导干部干预司法插手具体案件处理，是影响司法公正的痼疾。长期以来，有些领导干部打着公共利益的旗号，披着领导机关的外衣，依赖控制司法机关人、财、物、票的特别优势，明目张胆干预司法活动，插手具体案件处理，制造了大量不公正裁判和冤假错案，不仅侵害了当事人的合法权益，也严重伤害了司法公信力，损害了人民对司法的信赖。
为防止领导干部干预司法活动，排除司法审判和检察工作中的地方保护，确保司法机关依法独立公正行使审判权和检察权，四中全会提出要建立领导干部干预司法活动插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。落实这项制度，必须明确承担记录、通报和责任追究职能的相应机构和人员，记录的形式，通报的范围和方式，责任追究的方式和程序等问题。
就法官审理案件而言，因所有干预司法活动和插手具体案件处理的意见最终都要通过主审法官或者合议庭成员才能产生效果，因此，主审法官负有记录的法定义务。如果案件承办法官受到干预或有人打了招呼、批了“条子”，他有责任将有关的干预、插手的情形和内容记录下来，并且将其入卷，而且这些记录应当进入可供律师查阅的外卷。如果法官担心记录入卷招致领导不满或者打击报复而不敢记录，未能将其记录入卷，那么，法官就构成失职渎职，要为此承担责任。特别是在其办理的案件因领导干部干预最终形成冤假错案的，法官也难辞其咎。假设法官履行了记录及入卷的义务，即使发生错案，也可以因此请求免责。当然，重要的是要通过此项制度设计，警示那些试图干预司法插手具体案件处理的领导干部，使其面对法律红线不敢逾越、法律底线不敢触碰。
如果领导干部违反上述要求，通过各种形式干预司法活动或者插手具体案件处理，那么，在法官或者检察官对干预司法的行为做了记录并且入卷后，一旦发现，就要通报和追究责任。当然，对于司法机关内部的工作人员的通报和责任追究，可以由司法机关实施。对于司法机关以外的领导干部的干预行为，应当按照干部管理权限，由上级党委和纪委负责查实后通报和追究责任，因为只有上级党委和纪委享有对干预司法活动的领导干部的问责权力。为此，建议尽快由中纪委、最高法和最高检联合发文，要求各级纪委对插手具体案件处理的领导干部予以责任追究和通报。需要在文件中明确细化记录、通报、责任追究的主体、条件、程序、范围、对象等内容，便于操作执行。
当然，即使是在法院检察院内部，任何人不能随便打听过问其他人正在办理的案件，如果发生此类情形，也要由案件办理者负责记录，法院检察院的监督系统负有通报和责任追究的职责。只要法官检察官做了记录，法院检察院内部的纪检监察机关就可以在内部及时通报，如果此类过问干预造成冤假错案，必须追究干预者和过问者的法律责任。（马怀德）
■ 明晰公权边界才能实现法治
党的十八届四中全会《决定》指出，必须以规范和约束公权力为重点，加大监督力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为。这是四中全会的一大亮点，明确了依法治权在全面推进依法治国总体部署中的地位。依法治权，首先是要做到明晰公权力边界，才能使公权力在规定的范围内运转，不超出规定的界限。
权力是法律规定的，这为明晰公权边界奠定了基础。权为民所赋。根据马克思主义权力观，领导干部手中的权力来自于人民通过法定方式的赋予，因而必须有法定边界，不可逾越。习近平总书记曾多次强调，“把权力关进制度的笼子里”，即是要求用国家法律设计划定公权力的运行范围，形成明确的权力清单和边界。
在权力配置的意义上，公权力可以大致分为立法权、行政执法权和司法权。依据法律规定，每一种权力都有特定的行使范围。一种权力不能越界到其他权力领域，更不能越界到社会自治领域。这是现代政治文明的基本要求之一，也是权力有效运行的重要条件之一。需要明确的是，这种权力的划分和边界的划定，是根据权力的不同分工做出的，与西方的所谓“三权分立”有着本质的不同。在我国，立法、执法、司法等国家机关虽然分工不同、职责不同，但目标是完全一致的，都是在中国共产党领导下，在各自职权范围内独立负责地进行工作。
四中全会根据我国的权力运行现状，针对不同权力的边界问题做了明确规定：在
立法权方面，要明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化；在行政执法权方面，行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得做出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定，同时推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间；在司法权方面，完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，同时改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。
从本质上看，四中全会在明晰公权边界方面，主要是处理了两对关系。一方面，处理了权力与权利的关系。根据法治的理论，公权力存在的目的是为了维护人民权益，使公民合法权利有效地享有和行使。明晰公权力的界限，是保障公民合法权利的基本前提。从世界各国的法治经验看，哪个国家的公权力越明晰越公开，哪个国家公民权利保障就越充分。因此，就我国当前而言，权力不介入社会自治领域，使市场在资源配置中起决定性作用，健全以公平为核心原则的产权保护制度，推进多层次多领域依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理，就显得尤为重要。
另一方面，处理了不同权力之间的关系。立法权、行政执法权、司法权的理想状态是各司其职，根据不同的权力指向在各自领域发挥独特的作用。但是，理想状态在现实中很难做到，尤其是正处于国家治理现代转型的中国，更难做到。就我国当前而言，不同权力之间藩篱式的复杂关系，已经影响了权力的有效运转，例如行政部门利益和地方保护主义影响立法，审判权和执行权不相分离，司法行政事务管理权和审判权、检察权相互交错，等等。因此，明晰不同权力之间的边界，让立法的归立法，让行政执法的归行政执法，让司法的归司法，也十分重要。
明晰公权边界，关键是要管住人。从权力属性上看，公权力是中性的，非人格化的，其本身并没有价值立场。但是，人都是主观的，有自己的价值判断和利益立场。由于人性的弱点，公权力的行使主体使得权力运行很容易偏离公益取向，超越法定的边界。著名思想家孟德斯鸠就曾告诫：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”因此，各级领导干部要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，让公权力在法定边界内真正良性运转。（石伟）
■ 让反腐法制刚性运行
习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上指出：“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。”十八届四中全会在中央全会的层面第一次专题研究全面推进依法治国重大问题，开启了依法推进国家治理体系和治理能力现代化的新时期，也预示着反腐作为加强党的建设的重大工程，进入加强法治化的新阶段。要大力推进反腐法治化，必须首先在反腐法制刚性运行上多下功夫。
刚性运行须强化依法反腐思维。法治思维主要是指想问题、作决策、办事情过程中具有很强的法治观念，法治原则、法学原理、法律制度、法律方法等在思维中有很强的约束力，是实施法治方式的思想基础。长期以来，反腐败作为我们党的重要政治任务，主要采用的是党纪、政纪和法纪等多元治理方式，因而无论在思想观念、理论体系还是在立法、司法、执法实践中，法治反腐都比较薄弱。虽然改革开放以来全社会的法制意识日益增强，但传统的“人治”思想观念依然根深蒂固，一旦遇到复杂问题或涉及个人利益，以言代法、权大于法、徇私枉法等现象就可能发生。党的十八届四中全会做出全面推进依法治国的重大决策，这为加强依法反腐建设提供了空前的机遇和良好的环境。所以必须借助十八届四中全会的东风，强化全党和全国人民反腐的法治思维，把反腐工作纳入依法治国的总体部署，将依法治国要求贯穿反腐工作的全过程和各方面，坚持用法治思维、法治方式预防和惩治腐败，不断提高反腐工作的法治化水平。
刚性运行须完善反腐法制体系。要使反腐在法治轨道上运行，必须大力推进科学立法、民主立法，以宪法和党章为依据，建立和完善一套功能齐全，立得稳、行得通、管得好，能够适应党的建设和国家发展需要的法律制度体系。包括制定国家反腐败基本法，完善反腐败行政法规、地方法规和行政规章等配套法规，从制度源头上堵住或减少公权力寻租的可能。要突出重点，加强与反腐败有关的行政、刑事和司法方面的法律法规建设，完善客观公正审判制度，建立行政违法责任追究制度。同时，健全党内法规制定体制机制，以严于国家法律的标准加强党内法规制度建设，形成配套完备的党内法规制度体系。增强党纪和国法双轨反腐的法治新思维，强调依法反腐，并不意味着党的纪律检查部门可以弱化反腐职能，相反要积极与国家司法机关“双轨”并进、分工配合，做好党内法规和国家法律衔接，定期研究双方需要共同解决的问题，整合各种反腐资源，提高反腐工作成效。
刚性运行须严格依法依纪反腐。强调让反腐法律制度刚性运行，在很大程度上就是强调要严格依纪依法反腐。一方面，要严格运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守党纪国法。在惩治腐败的问题上，要始终坚持有法必依、执法必严、违法必究，坚持法律面前人人平等，切实做到不管涉及什么人，不论权力大小、职位高低，只要触犯党纪国法，都要严惩不贷。另一方面，又要严格按照党内法规、国家法律以及有关制度规定进行。要以事实为根据，以法律为准绳，坚持证据客观与证据合法并重，切实提高证据的法律效力，同时注意维护被调查人的申辩权、申诉权、人身权、知情权、财产权等各项合法权利，努力使查处的每一起案件都成为客观公正、令人包括腐败分子信服、经得起历史检验的铁案。此外，还要加强对各级领导干部和反腐工作人员依法反腐情况的监督检查，把依法反腐纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法反腐作为考察干部的重要内容，以此促进依法反腐观念的增强和能力的提高，不断推进反腐工作法治化的进程。（王金龙）
反腐观点摘编
■ 反腐败工作的法治思维
在全面推进依法治国的大背景下，各级领导和干部必须用法治思维规划指导引领党风廉政建设和反腐败工作，并贯穿于各项工作、各类业务、各个环节的全过程，认真解决好与法治要求之间不相适应的突出矛盾和问题。
树立法治至上理念
全面推进依法治国，不仅成为全党、全社会的共识，也已上升为党和国家治国理政的坚强意志，反腐法治化与国家法治化的路径一致。国家的法治化，即国家权力全部纳入法治轨道，就是把权力关进制度的笼子。
近年来，在健全国家惩治和预防腐败体系方面，国家先后制定和修改了刑法、刑事诉讼法、公务员法、反洗钱法、政府采购法等，这些法律从不同的角度对国家公职人员的行为进行了规范。各级领导和干部，特别是作为从事纪检监察工作的各级领导和干部，应把法治作为一种精神信仰，作为一种价值追求，从更高方面、更广范畴、更深层次学习领会其精髓，掌握各类法纪条规，做到想问题、作决策、办事情体现法治精神、贯彻法治精神，把“合不合法、合不合程序”作为一种思维习惯，敬畏法律、推崇法治、遵循法则。克服大而化之、粗枝大叶学法，避重就轻、利己主义用法，改头换面、降低标准执法的现象和问题。
审视十八大以来的反腐历程，法治化是其最鲜明突出的特点。最有代表性的就是薄熙来一案的公开审理。纵观其从开除党籍、开除公职处分到移送司法机关依法处理，从依法指定管辖到公开透明审理，一直沿着法治轨道逐步推进，法治精神、法律原则、法律规范得到充分体现，其案情之重大、庭审之复杂、程序之透明，在我国依法治国历程上都具有里程碑意义。最大限度地实现了反腐败工作的公开性和透明性，最大限度地保障了当事人的申诉权，最大限度地提升了公民的知情权。这不仅彰显了我们党反腐败的基本思路，也是我国司法文明进步的有力体现，为全民普法上了一堂生动的法治建设公开课。
加快反腐立法进程
法制健全是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的前提和基础。反腐立法一方面要完善过去的一些法规，编严编密制度笼子。比如针对政府信息公开条例层级较低、效力不足，将其上升为信息公开法，加快权力公开、党务公开的立法进程等。现行某些规范权力的党内法规和行政规定，有的只是原则性、价值性的倡导，缺乏实际操作性；有的无责任主体，有的无配套政策，有的无程序性规定；有的只有禁止性规定和要求，缺乏明确具体的责任追究条款；有的现有党内法规自由裁量权空间过大，既损害了法规的权威性、执行力，也不利于内部监督。再加上一些地方避重就轻、执法不严，对干部腐败行为以纪律责任替代法律责任，甚至对一些违纪问题采取“下不为例”的处理方式，更是纵容了一些人在制度规定面前依然我行我素，在利益诱惑面前铤而走险的侥幸心理。
因此，要认真研究及时修改完善反腐败法律，加大反腐败的立法力度。针对全领域系统性的一些重大法律空白缺口，抓紧制定出台反腐败法、公职人员财产申报法、国家机关编制法、重大决策程序法、行政组织法等法律，修改刑法以进一步加大对腐败犯罪的惩罚力度，完善政府采购法、招投标法等相关法律，从制度源头堵住或减少公权力寻租的可能。
在中央纪委层面，可进一步加强顶层设计，加强工作业务程序衔接之间的立法，防止因为断层和脱节而产生违法问题和办案事故；结合公、检、法、司等执法机关在反腐败斗争中担负的角色任务，加强与其之间工作运转程序衔接之间的立法，实现法制化规范、程序化运作，防止交叉打架、重复劳动，使反腐败的法律链条平稳延伸、无缝对接。
在地方层面，进一步完善配套法规，特别是加强地方性法规建设。目前，有的地方根据本地区的具体情况和实际需要，出台了诸如网络举报监督、预防职务犯罪、机关效能建设、公车改革等党风廉政建设和反腐败的法纪条规，这在操作执行层面反映出了良好效果和社会反响，应当认真进行总结宣传，为国家立法积累经验。
依法履职刚性运行
从事纪检监察工作的各级领导和干部要做到头上有法纪、脚下有红线，实现法纪落地、刚性运行。一方面要头脑清醒、擦亮眼睛，认清合情与合规之间的差距，合理与合法之间的鸿沟，不能空泛化、选择性、生搬硬套落实运用法规条款；另一方面要谨防用组织程序代替法律规范，用工作纪律代替法制规定，用领导意志替代法纪要求的错误行为和现象。如近年来一些地方发生的查办案件致人死亡的安全事故，就是相关办案人员没有按照法定权限和程序行使自己的权力酿成的恶果，法纪意识淡薄是酿成大祸的根源。因此，在纪检监察各项核心工作业务的关键环节，都要抓好法律实施的监督，可探索引进第三方监督机制，将面向社会聘请的廉政监督员进行培训后上岗，履行社会监督职能，切实尊重和保障公民权利，保障被调查人的合法权益，使每一起案件的查办和各项工作的开展都彰显法治光芒，体现公平正义。
破解难题
近年来，各类涉法涉诉案件和影响社会发展稳定的群体性事件不断增多，应认真梳理研究这些突出矛盾和问题，以问题为导向，以法治为统揽，以实践为课堂，不断强化各级领导和干部运用法治思维解决现实问题的能力和水平。
针对当前突出存在的仅用党纪而无法用法律规范的灰色地带、法律法规滞后的问题，比如裸官、奢靡、兼职、红包、“吃空饷”等，许多违反党纪的行为在法律上尚无明文规定，这既是监督盲点，也是法律界定的难点。
比如，官员失联事件成为社会热点话题后，办案保密规定与公众知情权之间存在冲突与矛盾、实
施重处分对象申诉复议没有第三方介入监督饱受社会诟病、党外人士违纪违法行为采取措施手段受限等新情况、新问题，需要加强研究论证，倾听各方意见，运用法治方式、法治手段，破解此类难题。如对外信息披露不畅通的问题，可以建立全天候网络值班新闻发布制度，针对疑难信访、申诉复议等问题，可探索吸纳律师、司法、第三方组织参与，举行公开听证会，这不仅是对法治精神的弘扬实践，也是对法治国家、法治社会建设的积极贡献。（付静）
■ 法治反腐的科学内涵和主要任务
法治反腐是指把反对腐败纳入法治的轨道，健全反腐败法律制度，依法制约和监督公权力的行使，依法惩治腐败分子。其基础是健全反腐败法律制度，核心是规范和制约公权力的行使，关键是完善权力公开制度和权力监督体系，重点是依法惩治腐败分子。法律制度区别于其他制度的根本点在于，它是国家权力机关——人民代表大会制定，或者由人民代表大会授权的国家机关制定的，是以国家形式表现的人民意志的集中体现。在诸多制度中，法律制度具有最高的权威性和最强的规范性，必须推进法治反腐。
解决好路径问题。主要包括四个方面：一是强化反腐败的法治思维理念。要树立法治观念，运用法治思维，冲破传统的思想观念误区，开启法治反腐的思想“总阀门”。二是整合反腐败的机构设置。可考虑对现有分散在纪检监察机关（预防腐败局）、检察机关（反贪污贿赂局）等反腐败专门机构进行整合，建立“国家反腐败委员会”，作为反腐败相对独立的专门机构。三是调整纪检监察机关的职能定位。随着反腐败法律制度体系的建立和完善，应重新认识和确定纪检监察机关的职能定位，纪检机关集中精力管好党纪，监察机关集中精力对政府部门进行监督检查。这样，纪检监察机关就可以有更多的精力、力量和时间，统揽反腐败工作全局、协调各方力量，凝聚全社会反腐败的合力。四是规范社会反腐败的秩序。要尽快制定网络反腐等相关法律规定，将社会力量纳入法治反腐轨道，形成反腐败的正能量。
解决好法律制度问题。主要抓好四个方面：一是尽快制定反腐败法。十二届人大已将反腐败立法列入未来5年的立法规划，明确了我国反腐败立法的路径和时间表。可按照先易后难、有序推进的原则，对腐败问题易发多发领域以及社会领域，加快反腐败的立法步伐。同时，可将一些经过长期实践证明有效的预防和惩治腐败的党内和行政法规、规章制度上升为法律。二是完善配套法规。要处理好党领导反腐败与依法反腐败的关系，通过法治方式，实现从严治党。要强化党内监督，制定和完善党内法规，强化对党的各级组织、党员干部的监督约束。要进一步完善各级政府及其职能部门工作职能、运行程序和监督机制等方面的配套法规，纠正和处理有法不依、执法不严的行为。要进一步加强反腐败的单行法律与条款的协调性、统一性，避免法律之间的相互冲突。三是加强地方性法规建设。除了法律、行政法规外，各地方应根据本行政区域的具体情况和实际需要，制定地方性反腐败法规。四是与国际反腐败公约相衔接，逐步建立国际司法和双边经济合作中的法律法规。（樊得智）
■ 强化法律监督，遏制腐败蔓延势头
检察机关作为履行法律监督职能和侦查腐败犯罪案件的专门机构，应该通过强化法律监督，为党中央坚决遏制腐败蔓延势头提供强有力的司法保障。
防止腐败分子逃脱刑事追诉。由于立案是我国刑事诉讼的必经程序和入口，因此，立案是我国惩治腐败犯罪的前提。如果没有立案，即使存在严重的腐败犯罪行为，腐败分子也会因为无法进入刑事诉讼的视野而无法得到应有的刑事制裁。在这种情况下，严厉惩治腐败和坚决遏制腐败蔓延势头就会成为一句空话。尽管立案如此重要，但是在司法实践中仍然存在有案不立的现象。尤其是某些检察机关自侦部门为了谋取私利，甚至故意将举报线索或者初查材料泄露出去，从而导致无法立案的恶果。为了防止腐败分子逃脱应有的刑事制裁，我国检察机关亟待加强立案监督，以便尽可能地将腐败犯罪分子纳入到检察机关的刑事追诉之中。
例如，检察机关自侦部门对腐败犯罪案件的初查，应该向检察机关侦查监督部门备案。如果自侦部门在初查之后不予立案，那么应该向侦查监督部门说明情况。如果侦查监督部门认为案件应当立案，那么应当建议自侦部门报请立案侦查。如果自侦部门没有采纳侦查监督部门的建议，那么侦查监督部门应该报请检察长决定。
提高腐败犯罪案件追诉质量。侦查是我国惩治腐败犯罪的基础。尽管腐败犯罪具有严重的社会危害后果，但是我们对腐败犯罪案件的惩治必须依赖于强有力的证据。如果侦查机关无法收集足够的证据或者查明腐败犯罪事实，就会影响到对腐败犯罪行为的起诉和审判。尽管随着我国检察制度改革的不断深化，我国检察机关自侦部门的侦查水平已经有了很大提高，但是自侦部门仍然没有从根本上改变由供到证的侦查模式。而这种落后的侦查模式不仅难以适应我国刑事司法制度不断变革的发展需要，而且给起诉部门的刑事指控带来许多负面的影响。这是因为，对犯罪嫌疑人口供的过分依赖往往容易滋生刑讯逼供问题。而在屈打成招的情况下，这种侦查模式不仅容易产生冤假错案，而且会对腐败犯罪案件的追诉质量造成致命威胁。
毕竟，在我国非法证据排除规则日臻完善、而辩护方越来越多地向法院申请排除非法口供的情况下，起诉部门很难依赖那些受到辩护方强烈质疑的非法供述作为指控犯罪的基础。为了提高腐败犯罪案件的起诉质量，顺利地将腐败犯罪分子绳之以法，检察机关侦查监督部门或者起诉部门亟待加强对自侦部门侦查活动的监督。例如，为了增强监督效果和提高证据的质量，侦查监督部门或者起诉部门可以适当提前介入自侦部门的侦查活动。再如，为了在法庭审判过程中有效应对被告人以刑讯逼供为由的翻供或者辩护律师的非法证据排除申请，起诉部门应该加强对侦查讯问录音录像和讯问笔录的审查和监督。对于存在问题的讯问笔录和侦查讯问录音录像，应该责令自侦部门做出合理的解释或者加以补救。
适当控制腐败犯罪案件不起诉适用率高的状况。起诉是衔接侦查和审判的桥梁。起诉部门通过审查案件，可以发现自侦部门的侦查活动存在的问题和缺陷，从而加以适当的补救。在审查起诉之后，检察机关凭借其自由裁量权将符合起诉条件的腐败犯罪案件及时交付法庭审判，而对于不符合起诉条件的腐败犯罪案件做出不起诉的决定。从理论上讲，不起诉制度作为宽严相济刑事政策的一种重要体现，不仅有助于保障无辜或者罪行非常轻微的犯罪嫌疑人早日摆脱刑事诉讼之苦和回归社会，而且有助于节约刑事司法资源，提高刑事司法效率。但是，这并不意味着不起诉适用的案件越多越好。尤其是在党中央强调坚决有力惩治腐败、坚持“老虎”“苍蝇”一起打的情况下，不起诉在腐败犯罪案件中的适用应该有所节制。
同普通犯罪案件相比，我国腐败犯罪案件不起诉的适用比例偏高。尽管腐败犯罪案件不起诉适用率高与侦查质量具有一定关联，但是起诉部门的审查起诉缺乏有效监督也是一个不可或缺的重要因素。有鉴于此，为了体现“老虎”“苍蝇”一起打的精神，我国检察机关应该加强对审查起诉的法律监督，适当控制腐败犯罪案件的不起诉适用率。例如，各级人民检察院对腐败犯罪案件做出不起诉决定时，应该上报上级人民检察院备案。如果上级人民检察院认为下级人民检察院的不起诉决定有错误，可以责令其予以纠正。
提升腐败犯罪成本。无论是从经济学而言还是从刑法学而言，提升腐败成本都是遏制腐败行为必不可少的重要环节。从经济学的角度而言，腐败行为是腐败分子理性选择的结果。也就是说，当腐败收益远远超过腐败成本时，潜在的腐败分子铤而走险的概率就会非常高。这意味着，要想遏制腐败行为，必须通过严厉惩治腐败使腐败成本超过腐败收益。就刑法学来说，严厉惩治腐败行为，既可以起到剥夺腐败犯罪分子再犯的特殊预防作用，也可以起到震慑潜在腐败分子的预防功效。
显而易见，法院对腐败犯罪分子的刑事制裁既是严厉惩治腐败犯罪行为的有效手段，也是提高腐败成本的理想途径。但是从近年来的司法实践来看，对腐败犯罪案件的刑事制裁力度有所欠缺。有鉴于此，为了提升腐败成本，加大腐败犯罪案件的惩治力度，检察机关除了提升自身的追诉质量之外，还应该加强对刑事审判的法律监督，对那些重罪轻判或者错误适用减刑、缓刑、免予刑事处罚的刑事裁判加大抗诉的力度，尤其是对法官枉法裁判的行为，加大查处的力度。（丰旭泽）
■ 核心是依法治权
党的十八届四中全会指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”这表明全面推进依法治国的重点在于保证法律的严格实施。各级政府既是执法主体又受制于法，建设法治政府本质上是通过严格实施法律约束政府权力、规范政府行为，核心是依法治权。
列出权力清单，规范权力运行程序。建设法治政府的前提是要完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。重点有两方面：一方面，列出权力清单，依法明晰权力边界。对权力的内容、适用范围、适用对象、适用程序和运行界限，以及权力行使不当应受到的处罚等依法做出明确规定，把权力限制在笼子里规范运行，为抵制、制约、监督、查办、惩处权力越界、缺位行为提供明确的标准。另一方面，坚持依法、高效、规范、透明的原则，编制决策权、执行权、监督权等权力运行的程序，明确权力行使的主体、条件、方式、步骤和过程，严格规范权力运行程序，把权力运行程序纳入法治轨道，以确保公正公平文明规范执法。
把行政决策全面纳入法治轨道，在起点上制约权力。行政决策，是各级行政机关获得法律授权之后行使权力的开始，是行政行为的起点。规范行政决策行为是规范行政权力的重点，是法治政府建设的前端。行政机关能否做到依法决策，直接体现着其依法行政水平的高低，直接决定着政府能否全面正确履行职能。多年来，各级政府在推进依法行政的过程中，积累了一定的经验，决策法治化水平不断提高，但决策尊重客观规律不够，听取群众意见不足，乱决策、违法决策、专断决策、拍脑袋决策、应决策而不决策等“人治”大于“法治”的现象还依然存在。因此，深入推进依法行政、加快建设法治政府，迫切需要进一步健全依法决策机制，核心是制约决策权，把政府决策全面纳入法治轨道。
坚持严格执法，严防权力“脱轨”。实施行政决策，即行政实施，是权力运行的中间环节，也是行政行为的中间环节。现实生活中发生的许多问题，有的是因立法不够、规范无据，但更多的是因有法不依、失于规制，乃至权力脱离了法治的轨道，导致以权谋私、徇私枉法、破坏法治。社会对法治的感知和理解也集中于法律的实施环节，各种与政府有关的群体性事件，其诱因大多产生于行政实施环节。因此，必须把严格执法贯穿于行政实施的全过程，遏制有法不依、执法不严、执法违法以及执法中自由裁量权过大的现象，确保权力在法治的轨道上运行。
构建权责统一的行政监督问责机制，监督制约权力。权力与责任是对等的，各级政府依法获得权力，依法行使权力，那么，也自然要依法对权力运行的结果负责，授之有据、行之有规、错之有责是法治政府的应有之义。因此，构建权责统一的行政监督问责机制，既是法治政府建设的必然要求，也是建设法治政府的根本保障。当前，要深化行政执法体制改革，着力解决当前各方面反映强烈的权责脱节、多头执法、选择性执法等问题；还要坚持严格规范公正文明执法，使各类违法行为依法受到严厉惩处，全社会真切感受到法律的威严。有权必有责，用权受监督，这是权力运行的基本规则。防止权力滥用，就要强化对行政权力的制约和监督。（赵德明）
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