将“一把手”权力关进笼子是净化政治生态的关键
杜治洲
杜治洲 毕业于北京大学政府管理学院，获管理学博士学位；毕业后在清华大学廉政与治理研究中心从事博士后研究；出站后至今任北航公共管理学院副教授，廉政研究所副所长，中国管理现代化研究会廉政建设与治理研究专业委员理事、副秘书长。
习近平总书记说，领导干部的表率作用至关重要。当前，中央的高压反腐行动打掉了一批横行霸道的“老虎”和困扰百姓的“苍蝇”，这些腐败官员的落马大快人心，但也暴露了一些地方的政治生态存在严重问题。政治生态恶化的后果十分危险，会歪曲用人导向，导致“圈子文化”盛行，透支政府信用。古往今来无数事实告诉我们，政治生态恶化，腐败得不到控制，最终必然会亡党甚至亡国。我们要做的是，防止部分地方基层政治生态的持续恶化朝全局性动荡和失控的方向演进，尽快将政治生态拉回正常轨道，避免政局不稳。
在中国地方政府的权力架构中，“一把手”扮演着极其重要而特殊的角色。“一把手”的执政理念和执政行为主导着一个地方的官场氛围和治理理念。一些地方腐败窝案频发，政治生态恶化，“一把手”的权力失控是最主要的原因。
一、政治新常态是未来理想的政治生态
习近平总书记曾在多个场合公开提及“新常态”，而近期“政治新常态”一词受到官方和民众的高度关注。“政治新常态”就是通过长期高压反腐构建一种科学的、符合正常逻辑的、符合情理法的政治生态，它使潜规则失去功能，使显规则发挥作用，使清正廉洁成为一种官场常态。“政治新常态”就是不同于病态政治生态的一种良性的状态，这就是政治新常态中“新”的特征。此外，“政治新常态”还有一个重要特征在于“常”字，即可持续。作风建设和反腐败不是一阵风，而是一盘棋，不是蜻蜓点水，而是常抓不懈，从而营造风清气正的政治生态环境。构建“政治新常态”这种理想的政治生态，不仅是高层领导的反腐战略，更是习总书记治国理政的新思维。“政治新常态”应该包括以下四个方面的内涵：
第一，良币驱逐劣币，这是政治新常态的基本规律。构建政治新常态就是要树立并遵循良币驱逐劣币的竞争法则，让能者上、廉者上，不让老实人吃亏，将庸官、贪官扫
地出门，营造积极健康的政治环境。
第二，廉洁战胜腐败，这是政治新常态的前提条件。惩治腐败是通往政治新常态的必由之路。要顺利实现政治新常态，就必须有效控制腐败，做到腐败之影难觅，廉洁之花盛开，即通过高压惩腐和全面防腐营造良性的政治生态。
第三，勤政代替懒政，这是政治新常态的民意基础。新的政治生态能否变成常态，离不开民意支持，而民意支持主要取决于民生福祉，取决于政府为老百姓做了多少实事，取决于老百姓获得了多少实惠。因此，领导干部必须勤政为民，兢兢业业为民谋利，切不可懒政。在当前严峻的反腐形势下，一些地方以前“给钱办事，不给钱不办事”的潜规则正在发生微妙的变化，一些领导干部开始采取“求稳”策略：“不收钱，也不办事”, “不花钱，也不调研”，以“不做事”保“不出事”。这是典型的以反腐为借口的懒政，是需要坚决反对的。
第四，法治取代人治，这是政治新常态的重要保障。法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要衡量指标，也是实现政治新常态不可或缺的保障条件。人治向来就是官场的一大忌讳，也是与现代国家治理格格不入的。当前一些地方和部门权大于法的人治现象依然突出，“黑头不如红头，红头不如口头”, “用人一言堂，花钱一支笔，决策一张纸”，严重透支了政府声誉和国家信用。要使新常态真正“常”在，就必须摒弃人治，依法治国。只有真正建立在法治基础上的政治生态，才是科学的、可持续的。
二、构建政治新常态必须将“一把手”权力关进制度笼子
如前所述，政治生态恶化，“一把手”难辞其咎。因此，净化政治生态，构建政治新常态，把“一把手”的权力关进制度笼子是关键。为尽快扭转部分地方政治生态恶化的局面，以下几个方面的问题尤其需要引起重视。
第一，“一把手”要他律。政治新常态必须建立在权力、尤其是“一把手”的权力得到有效制约和监督的基础之上。要净化政治生态，必须将“一把手”的权力关进制度的笼子里。首先，明确划定“一把手”的权力界限，列出“一把手”掌握的具体权力清单，并向社会公开。按照“明确规定权力范围、责任以及权力运行的程序和界限”“科学编制出权力运行流程图”的要求，科学配置“一把手”权力清单，使“一把手
”的权力在能量上从无限到有限，在边界上从暧昧模糊到清晰可见。其次，强化对“一把手”利益冲突的防范。必须强化对“一把手”亲属的约束，划清公共权力与亲情、友情之间的界限，推行家庭成员情况报告制度。同时，对领导干部、尤其是省部级以上官员的秘书进行严格管理——比如领导干部的秘书不得在领导干部担任现职或曾经任职的地域或系统担任重要岗位。最后，在权力运行过程中大力推进信息网络技术的应用，将“一把手”的法定权力和一些不必要的自由裁量权通过电子化方式固化或消除。
第二，“一把手”要自律。“一把手”除了在任何情况下都要坚定坚持党的基本路线，在政治立场上保持与中央的高度一致外，还要做到以下几个方面的自律：首先，在发扬民主方面坚持自律。作为“一把手”，不仅要注意集中的问题，还要充分发扬民主。“一把手”的角色定位是“班长”，但不是“一霸手”，也不是“家长”，切忌家长式的管理，不可独断专行，要充分听取和尊重副职和其他干部乃至群众的意见。其次，在工作作风方面坚持自律。“一把手”要有实事求是、言出必行的工作作风，以客观情况作为决策依据。最后，在公正廉洁方面坚持自律。“一把手”要培养良好的“官德”，以廉修身、以廉立威、以廉服众，在廉洁自律方面成为干部群众的表率。当然，对“一把手”的不廉洁行为，需要采取比其他领导干部更加严厉的惩治措施，对这类官员产生强大的震慑力。
第三，“一把手”要律他。一个地方或单位的“一把手”，不仅要把本职工作做好，廉洁自律，还需要做好本地区或单位的廉洁管理，要对本地区或单位的党风廉政建设承担责任。党的十八届三中全会明确指出，“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任”。因此，“一把手”在党风廉政建设中负有不可推卸的主要责任。如果领导干部工作作风严重涣散，“一把手”要负总责；如果反腐倡廉制度不健全，“一把手”也要负总责；如果公职人员出现大面积腐败问题，“一把手”同样要负总责。
事实上，要管好“一把手”，最根本的手段是消灭“一把手”概念。一个领导干部只要是被称作“一把手”，就意味着他可以“一手遮天”“一言堂”，就有不受制约的权力。因此，净化政治生态必须让“一把手”从官场的表述中消失。
（本章完）