十一、北京立法工作中的几点做法
北京市人大在立法工作中，除了上面提到的立法格局、立法机制等做法外，还有如下一些做法也具有参考价值。
（一）针对问题立法，立法解决问题
针对问题立法，立法解决问题，是指对于立法来说，一个非常重要的问题就是，要搞清楚立这个法要解决什么问题，立法完成后能不能解决相应问题；问题不清楚的、预期效果无把握的，宁可不立或缓立。北京市人大这些年来一直坚持了这个对于立法具有方针性的做法。这样做的最大好处，就是增强了立法的针对性、有效性，从源头上提高了立法质量。这个做法是法规立项论证环节中最核心的指导原则。这就要求负责这个环节的相关专门委员会把好关，也要求主任会议对这个问题予以足够的重视。
（二）抓住核心条款，解决实质问题
从长期的立法实践中，北京市人大体会到，一个地方性法规，真正管用的也就是那么几条，这几条被大家称为“核心条款”。这个核心条款与上面说的那个所要针对的问题具有直接关联，它们是解决问题的关键所在。你把立这个法所要解决的问题搞清楚了，那么核心条款在什么地方也就容易明确了。然后，你就要把主要精力放在核心条款上，把它想通、吃透、说清、写实。其实，地方立法的质量也主要体现在这个核心条款是否对解决问题真正管用上。
（三）统筹人大内外，各方充分协商
前些年，在地方立法中出现了不少“部门立法”的现象。政府有关部门为了扩充或保护部门利益积极建议立法，人大在不明就里或者不愿意得罪人的情况下，也就为部门立法。为了克服这种现象，切实扭转这一局面，北京市人大在立法中，采取了各种加强统筹协商的措施。一是人大内部的统筹。即各个专门委员会与法制委员会之间的统筹，明确分工一审前的工作由专门委员会负责，一审后的工作由法制委员会负责；二是人大与政府之间的统筹协商。即要求政府内部在立法方面实行基础性的统筹，政府各部门提出的立法案必须由政府法治部门先进行把关定向，使其符合政府的总体意向而剔除部门利益倾向；然后是人大在此基础上进一步进
行统筹，包括两个法制专门机构的统筹和人大主任会议与政府领导之间的统筹；三是人大与政协的统筹协商（后面另说）；四是人大与法规涉及利益群体之间的统筹协商。这是讲人大在立法过程中要充分考虑法规涉及的各个利益群体，尤其是弱势群体，应该通过各种方式听取他们的意见和建议，包括专场座谈、立法听证等。
（四）积极与政协之间开展立法协商
从2014年起，北京市人大在重要立法工作中主动开创了与同级政协进行立法协商的做法。人大常委会根据这一年的立法任务，主动建议市委就这些立法项目组织开展与政协之间的立法协商，得到市委支持。这些法规草案，包括基本住房保障条例、居家养老服务条例和控制吸烟条例，都是社会高度关注的立法项目。市政协组织各个界别和专家组，一共提出了596条意见建议。针对这些协商意见建议，人大法制委员会进行了认真的研究吸收，对两个法规中的32条内容进行了修改。
具体做法是这样的：在人大常委会一审完成后，由人大常委会党组将法规一审文本报同级党委，请党委批转政协党组，组织政协有关方面征求意见、进行协商；政协相关专业委员会组织有关委员就法规文本进行讨论协商、提出意见建议；协商意见整理汇总后由政协党组向同级党委做出反馈报告；再由党委将政协协商意见转回人大常委会党组；交由负责二审的人大法制委员会对这些意见举行研究吸纳，进入二审程序。人大在立法过程中增加一个与政协进行立法协商的环节，不但创造了立法中扩展民主的新形式，而且使立法质量的提升增加了新的保障渠道，是一件非常有意义的事情。需要注意的是，这里人大与政协之间的立法协商是经由同级党委作为中介进行的，主要是因为政协不是国家机关，人大与政协之间发生工作关系缺乏直通机制，需要由党委批转。北京市人大认为，这样做既合乎党的规矩，也合乎办事程序，而且态度严谨、途径正规。
（五）充分发挥专家学者的专业优势
北京市人大在立法中非常注意发挥专家学者的专业优势和参谋顾问作用。一是从十几年前人大常委会就设立了法制顾问小组，在立法中积极发挥他们的作用
。近年来又把法制顾问系统正式作为人大常委会开展工作的三大支撑系统之一着力进行建设。在这些顾问中既有全国人大常委会从事立法和研究工作多年的老领导，也有首都高校和科研院所的著名学者和专家，还有从事法律实务工作的法官、检察官和律师。二是除了在立法过程中请顾问系统当好参谋以外，每逢重要立法工作或者是在立法中遇到疑难杂症，还要请更多的专家进行座谈研讨、提供立法智慧。三是在法规预案研究中，选择理论基础和实践经验兼备的专家团队，承担预案研究的课题工作。比如中国政法大学法治政府研究院承担了行政程序条例、市律师协会物业管理法律专业委员会承担了物业管理条例的法规预案研究课题。四是采取购买服务方式，请学者为立法提供专业支持。比如在人大组织起草居家养老条例的同时，请清华大学相关专家同步起草，作为比对参照。这对提高立法质量起到了很好的作用。在北京市人大看来，北京地处首都，法律专家云集，如果不充分发挥他们的专长和优势，那就是我们的愚蠢了。
（六）充分发挥人民代表大会的立法功能
地方立法，第一主体不是常委会，而是人民代表大会。法律明确规定，特别重要的法规要经由人民代表大会立法。但是，这一点常常被忽略或者图省事而不这样做。北京就曾经有13年没有在大会上立法。其实，人民代表大会不但有法律规定的立法功能，而且有常委会所没有的立法优势。体现在：一是有利于扩大民主立法，因为代表大会立法参与审议的代表更广泛、更普遍，因而就更能集中民意、集中智慧，对于提高立法质量很有益处；二是有利于社会动员，因为代表大会立法动员社会参与立法的群众面更广泛、更深入，不仅有利于提高立法的民意基础，而且有利于立法后法规的宣传和实施。这一点对关系广大群众切身利益的法规、对需要动员社会广泛参与的法规的制定，尤其必要。在北京市人大看来，宁肯把可以由常委会立的法提升到代表大会上来立，也不能把应该由代表大会立的法下放到常委会来立。因为在前者是重视，而在后者则是侵权。北京人大2014、2015两年均在大会上进行了立法，以后大会立法将成为立法工作的新常态。
（本章完）