七、在坚持完善发展人民代表大会制度上做文章、下功夫，推动人民代表大会制度的与时俱进
目前，由于种种原因，我们的人民代表大会制度运用得还不够好，人民代表大会制度的功能还远没有充分发挥出来，尤其是它在保证群众路线的贯彻、保证党和国家机关密切联系群众的制度优势还远没有充分发挥出来。为了充分发挥人民代表大会制度在保证人民当家作主和人民监督国家权力方面的制度功能，充分发挥它在贯彻群众路线、密切党和国家联系群众方面的制度优势，推动人民代表大会制度的与时俱进，我们需要在坚持、完善、发展人民代表大会制度上做文章、下功夫。
首先，在坚持人民代表大会制度上做文章、下功夫。既然人民代表大会制度是群众路线的制度形态，是破解执政党和国家机关面临脱离群众这个最大难题的制度保证，那么我们当然首先应该在坚持人民代表大会制度上做文章、下功夫。应该说，我们目前在坚持和运用人民代表大会制度方面做得还很不够。这里的意思是说，即使在我们现在已有的制度框架内，我们应该做的许多事情还没有做到位。比如，对于法律已有规定的民主空间，无论是人事选举任免方面、重大事项决定方面，还是法律监督方面、工作监督方面、人事监督方面，都做得很不够。原因是多方面的，既有党组织对制度运用研究不够方面的原因，也有人大机关自己工作到位不够的原因，需要认真改进。这在一定程度上就对人民当家作主和人民监督权力的效能构成了束缚，使得人民代表大会制度本来应该具有的优势打了折扣。我们应该认真努力，坚持和运用好人大制度，使其所具有的制度功能和制度优势充分发挥出来。
其次，在完善人民代表大会制度上做文章、下功夫。应该说，我们人民代表大会制度的历史还不长，我们这个制度尽管基础很好，底子不错，但是毕竟还很不完善，也即还有许多需要完善的地方。这也就是我们党和国家领导人反复讲“要坚持和完善人民代表大会制度”的原因。在纪念人大制度建立50周年的时候，胡锦涛说过一个意思，就是对于人大制度的坚持和完善两者相比，“重在完善”。这个重在完善，是非常到位的一个论断。完善人民代表大会制度，特别是要在党与人民代表大会之间进一步理顺关系，包括党用什么样的方式领导国家机关，怎样通过人大制度吸收人民的意见并把它转化为党
的主张，又用什么样的方式把代表民意的党的主张转化为国家意志，都有一系列需要完善也可以完善的地方。当年，邓小平提出“党和国家领导制度的改革”实际上就是要解决这个问题的，但是由于种种原因，没有来得及做。我觉得，完善人大制度问题，主要是围绕着这个问题，进一步解决有关法律的配套、衔接和细化问题，只有这样，才能真正把党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一融会贯通落到实处，也才能真正使这个制度密切联系群众的优势发挥出来。因此，需要努力通过完善人大制度的途径，把这个制度的本身具有的空间用好用足。
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关于完善人大制度法律规定问题
在关于人大制度的法律规定问题方面，主要体现在三个问题。一是法律不够配套。比如，宪法规定了许多公民应该享有的自由权利，但是并没有一部具体法律予以保障，以至于当着公民的权利受到侵犯的时候，没有一部可以进入司法程序的法律能够给公民以救济。比如，宪法原则规定了进行违宪审查，但是并没有进行违宪审查的专门法律可以实施，也没有规定专门进行违宪审查的机构。二是法律不够衔接。比如，法律规定府院的年度报告要经过代表大会批准，但如果报告通不过、批不准怎么办，并没有法律规定。2001年，沈阳市人民代表大会表决法院报告没有过半，就没有可以衔接的后续程序可以备用，不知道怎么办才是。三是法律不够细致。我们有许多法律规定大而化之、笼而统之，比较粗放。比如，预算监督具体怎么操作，几个刚性监督手段怎么使用，都缺乏细致具体的规定。在这方面，西方的法律就非常的细致入微，一个步骤接着一个步骤，一个环节套着一个环节，你做了这一步，不做下一步都不行。我们党搞整风有个体会，那就是一具体就深入。法律规定也一样，一具体就能够深入，不具体就肯定没法深入。所以，我觉得，完善人大制度，从完善法律规定入手，是一个非常合适的切入点，因此用完善法律的方式推动人大制度与时俱进是一个非常重要的抓手。
再次，在发展人民代表大会制度上做文章、下功夫。我们的人民代表大会制度不但需要坚持和完善，而且还需要继续向前发展。胡锦涛同志讲的要发展好人大制度，就是着眼于这一点的。发展人民代表大会制度，至少有三个方面的问题需要解决。一是关于监督宪法实施问题，
也即违宪审查问题。在这方面，我们已经有不少说法，比如依法执政首先就是依宪执政，依法行政也首先就是依宪行政等，对于监督宪法的实施以及违宪追究，宪法也有些原则性的说法。但是，我们现在既没有专门进行违宪审查的法律，也没有建立专门的违宪审查机构，很需要提到日程上着手进行。二是关于解决人大担负任务的繁重性与它的运行方式的简便性之间的不适应问题。从法律赋予人大的任务说，它是世界上职权最大功能最全的议会，而它的机构设置人员编制又是最简约的，这就使它很难担负起自己的使命来，亟需解决。解决的方向就是要逐步发育发展人民代表大会这个权力机关的组织架构体系，使其能够适应承担起繁重任务的需要。具体办法早在党的十三大就提出来了，那就是逐步使常委会组成人员走向专职化；十八大接续了这个提法，叫做不断提高专职委员比例。实际上，我们的人大代表数量庞大，不可能全部专职化；但是占代表总数不到10%的常委会组成人员，则是完全可以走向专职化（在一定意义上也就是驻会化）的，而这正是使人民代表大会及其常委会真正能够承担起法律赋予它的繁重任务的切实可行的途径。如果像十八大讲的那样，提高专职委员比例也包括了各个专门委员会的委员，进一步使专门委员会的组成人员也逐步走向专职化，那就更是可喜的事情了。三是关于乡镇人大建设问题。在1979年县以上地方人大建立常委会时是没有把乡镇人大包括在内的，有知情人士说彭真在世时曾想单独搞一部关于乡镇人大的法律，因为这一级人大比较特殊。但直到今天，乡镇人大仍然是一个没有确切的定位，主席是常设的而主席团是非常设的，主席开展工作只能是单枪匹马而且缺乏法律依据，只能靠觉悟与关系在那里苦撑，非常困难。要知道，这是我国最基层的一级人大组织，是离老百姓最近的国家权力机关，也是代表数量最多的民意机构，事关重大，应当尽快为乡镇人大立法，明确其地位功能和组织架构，使其正常运转起来。我觉得，以目前而论，这三个问题都是发展人大制度中比较紧迫地需要解决的问题。
这些方面都做好了，人民代表大会制度的功能就能够得到充分发挥，人民代表大会制度作为群众路线的最高实现形式和最好实现形式的制度优势也就能够得到充分显示。而这也就是十八届三中全会决定说的，推动人民代表大会制度的与时俱进了。
（本章完）