四、深化城市单列体制改革的思路及举措
解决城市单列体制的问题，根本出路还在于深化改革，用改革的办法解决现实的问题。全面深化单列体制改革，关键是尊重历史规律和客观事实，认真总结这一制度安排的基本经验与现实意义，通过进一步完善体制开拓未来，释放更大制度红利。
（一）指导思想
深化我国城市单列体制改革，要紧紧围绕党的十八大和十八届三中全会提出的改革要求，以科学发展观指导，以建立完善的社会主义市场经济体制、推进国家治理体系和治理能力现代化为目标引导，适应我国新的经济社会发展形势需要，系统总结计划单列的历史作用与基本经验，客观认识单列体制面临的矛盾与困难，着力转变职能、明确权责、理顺关系、提高效能，为全面建成小康社会和全面深化改革开放提供重要的制度支撑。
（二）基本原则
立足现实，大胆创新。计划单列早已成为我国行政体制的一部分，必须基于这样一个基本现实深化改革，大胆创新单列体制。
事权协调，权责一致。应该按照简政放权的要求，充分赋权给这些城市，使之享有与功能相一致、完整的管理权限。
顺应形势，促进发展。适合我国经济社会发展的新形势、新要求，通过深化改革促进城市自身及所在地区发展和国家战略目标实现。
规范制度，依法行政。通过加强立法，明确单列体制的地位和功能，规范和优化行政流程体系，提高行政效能。
因地制宜，统筹兼顾。在明确改革方向和总体思路的基础上，根据各地的具体情况贯彻落实各项措施，兼顾各方的合理利益。
（三）改革目标
深化城市计划单列体制改革的总目标是：到2020年建立完善的新型城市单列体制，实现五个“计划单列市”向“国家单列市”的转型升级，在此基础上，考虑将一些辐射带动作用强的中心城市纳入“国家单列市”行列，使城市单列成为重要的省级“管理层级”，促进国家纵向治理体系的优化和治理能力的提升。通过深化改革，促进简政放权到位和行政层级优化，确保纵向分工合理、权责高度一致、执行顺畅有力；赋予城市单列以应有法律地位，达到依法行政要求，实现规范有序运行；推动单列市率先转变经济发展方式，成为新时期深化改革和扩大开放的先锋和典范。
今后3年，重点是依托现有的五个单列市做好以下工作：明确单列体制改革的
方向和思路；确立城市单列体制的合法性基础；以权力充分下放为方向，划清中央、省、单列市权责关系，优化行政办事流程；在总结改革经验的基础上，规划后一阶段城市单列体制改革，酝酿提出条件成熟的候选单列城市。
（四）改革举措
1．顺应形势变化转型升级为“国家单列市”
对于“计划单列市”定位与名称的调整有多种选择，概括起来，主要有以下两类方案：一是调整为具有“政权层级”性质的“直管市”，即在现有省、自治区、直辖市之外，以现有五个单列市为优选，增设中央直管的政权层级—“直管市”（副省级），以优化“省级”行政层级设置；二是转型为具有“管理层级”性质的“国家单列市”，即将“计划单列市”更名为“国家单列市”，明确其省级“管理层级”性质，管理层级不同于政权层级，它不需要对行政架构做系统调整，只是在现有政权层级设置基础上对权利配置与管理流程进行优化完善。对比以上两种方案，我们认为，后一种方案应成为近期的制度选择，主要考虑：一是省级行政层级改革需要整体的设计与论证，而不仅仅是增设几个直管市的问题，目前，这方面的改革方案仍未确定，但现行计划单列体制面临的问题相当突出，改革具有紧迫性；二是政权层级调整涉及面广、利益关系较为复杂，从管理层级的角度出发，以强化省级管理权限为现实切入点，具有较强的可行性。当然，我们也不排除这样一种可能：未来在管理层级导向改革的基础上，通过一个阶段的磨合探索，结合国家关于省级管理层级调整的整体考虑，将部分条件具备的单列市或其他城市转型为直管市。
2．按照权责一致要求落实和扩大省级权限
根据新形势新任务要求丰富和完善省级经济管理权限，赋予单列市充分的自主管理权，在重新明确省级经济管理权限的基础上，实现省市之间权责关系由不稳定向稳定的转变。具体而言，主要有以下两种选择：一是围绕“经济管理属性”赋权，根据“经济管理属性”的强弱，将社会、生态、文化等领域具有较强经济管理属性的权限赋予单列市；二是围绕经济社会发展全面赋权，将涉及政治稳定和组织管理之外的经济、社会、生态、文化等领域的管理权全部交由单列市自主享有。我们认为，后一种方案应该成为优选，原因在于：在政治、经济、社会、生态、文化一体化不断加深的大趋势下，根据经济管理属性人为地划定权限，不仅没有必要，而且十分困难；围绕单列市经济
社会发展全面赋权，更符合“五位一体”总布局，更有利于单列市加快发展。在具体操作方式上，可以借鉴负面清单管理模式，采取“非禁即赋”的做法。
3．以最终决策权为依据理顺行政办事流程
中央、省、单列市的行政流程关系可以概括为：最终决策在哪里，就上报到哪里；最终执行在哪里，就下达到哪里。建议在我国的行政体系中将单列市作为中央直管的“二级管理单位”。改变在行政办理和信息传递过程中中央到单列市的“单向阀门”关系，实现中央和单列市联络的双向畅通和无缝对接。与此同时，健全所在省与单列市的协调沟通机制，相关文件抄送省级部门。
4．按照依法行政的要求推动城市单列立法
在立法形式上有两种选择：一是由国务院制定《国家单列市条例》；二是由全国人大常委会制定《国家单列市法》。我们认为，比较稳妥的做法是先出台国务院法规，在经过一段时间探索，城市单列体制积极效果得到肯定、需要长期保持的基础上，由全国人大进行单列立法。原因在于：一是在依法治国、依法行政要求不断提升的背景下，单列体制继续获得法律支撑，相比全国人大立法，国务院法规的制定程序较为简单，耗时较短；二是全国人大立法的要求较高、修改程序较为复杂，而新的单列体制运行需要一定的时间来检验、磨合与完善，在各方面相对稳定之后通过人大立法来确认更为合理。
5．采取综合配套措施推进城市单列体制改革
深化城市计划单列体制改革，也应该强调综合配套，注重统筹协调。具体而言：一是加强组织协调与改革研究，建议在国家层面组建计划单列体制改革协调小组，设在国家发改委，相关中央部委以及各计划单列市、单列市所在省参加，协调小组负责组织单列改革重大事项研究，提出深化改革建议。二是完善区域统筹协调，重点是建立区域公共服务成本的合理共担机制，加强日常的沟通联系。三是国家给予必要政策支持，通过政策引导加快改革。
6．以国家单列市为试验场引领全国改革进程
党的十八大和十八届三中全会提出了全面深化改革的方向。但如何贯彻落实各项改革要求，目前仍是一个重大挑战。全面深化改革是一个长期渐进的过程，需要有梯队，有领头羊。在新一轮全面深化改革的大潮中，五个单列市可以扮演改革攻坚“开路先锋”角色，成为新时期改革开放的试验场，再次引领全国的改革开放历史进程。
（本章完）