加快建设法治中国的若干建议
江必新 蒋建湘 等
一、建设法治中国的基础工程—改善党的领导体制和执政方式，加快推进依宪执政
依宪执政是建设法治中国的基础工程。只有处理好党的领导和依法治国的关系，夯实法治中国的牢固基础，其他法治建设项目才有可能顺利推进。
（一）尊重和维护宪法权威，依宪执政，完善党的领导方式
1．确立依宪治国根本方略
依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。加快建设法治中国，需要牢固确立依宪治国这一根本方略。现行宪法是全面深化改革的最大公约数，要将“依宪治国”、“依宪执政”载入党章，使之成为党领导人民治理国家的根本方略和执政准则。党要坚定维护宪法权威，善于用宪法来凝聚共识、增进团结，根据现行宪法开展各项改革和建设。
2．依宪完善党的领导体制
认真研究党的领导权与执政权的不同性质和范围，修改党章，依照宪法精神规范完善党的领导体制。第一，明确规定党的领导权的具体内容和边界，使领导权与执政权分工协调。第二，明确规定党的领导权的行使方式和程序，改革党政双层管理体制，减少机构冗余，领导权的行使集中于方向性的决策上，执政权的行使集中于干部任命和政策落实上，在执政权的行使上融贯领导权，但不以领导权的行使代替执政权。党的领导权必须通过党组织而不是国家机构来行使，必须通过党员先锋模范作用的带动性而不是国家权力的强制性来落实，不以行使执政权来代替行使领导权，也不以行使领导权来代替行使执政权。第三，坚持“党管干部”，同时不断扩大党内民主，带动人民民主，增强竞争活力，以保证和提高领导水平与执政能力。在党内试点市、县、乡级领导由党员直接差额选举产生；扩大试点市、县级党代会常任制。在省以及省以下全面推行党委向国家机构差额推荐正职领导，由人大民主选举产生。第四，由中央统一制定地方党委、各类事业单位与国有企业党委“议事规则”，详细规定集体议事决策的形式、范围、程序、决策公开、责任追究等，以保证党委科学决策。
3．深入推进依宪执政
依宪执政的基本内涵是各级党组织必须在宪法范围内活动，在各级各类国家机构中设立的党组织必须支持和监督国家权力依宪运行，担任各级各类国家机构领导成员的党员必须在依宪办事上发挥先锋模范作用、承担督促落实的职责。第一，加强党内法制建设，修订和完善党内法规和规范性文件，确保党的各项规章制度的精神、原则和规则都符合依宪执政的要求，建立党内规范性文件合宪合法性审查与国家法律、法规、规章和规范性文件合宪合法性审查的衔接联动机制。第二，逐步推动党组织与国家机构行使职权的分离，在中央一级率先实现党组织不直接行使宪法和法律规定的国家机构的职权，不采用宪法和法律规定的只有国家机构可以采取的
行为方式，切实做到党组织支持各个国家机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作。第三，提高人民法院院长、人民检察院检察长在同级党委中的职级。第四，加强宪法教育，把运用宪治思维与宪治方式的能力和水平作为领导干部选拔任用的重要考察内容。第五，严格执行并不断完善民主选举制度，党员必须严格按照宪法和选举法规定的程序和方式进入国家机构担任领导成员。
4．改革党的纪律检查体制，构建具有中国特色的社会主义权力制约机制
按照转职能、转方式、转作风的要求，深化党的纪律检查体制改革。第一，坚持运用法治的思维和方式反腐败。加快形成惩治和预防腐败法律制度体系，出台反腐败基本法，把党和国家机关工作人员廉洁从政要求法制化。推进党内审查措施法制化进程，可以考虑将党内审查措施纳入《刑事诉讼法》将其作为特别的侦查措施，或者通过制定《政党法》来明确党内审查措施的合法性。第二，规范权力运行，切实提高反腐倡廉法规制度对权力的覆盖率和防控力。通过实施派驻制度和巡视制度“两个全覆盖”的改革举措，切实规范权力运行。依法开展行政监察，将行政监察监督渗透到行政管理的各个环节和层面。第三，推进党内民主。纪委同样是同级党代会选举产生，将纪委作为与党委、人大、政府、政协级别相同的“第五大家”，保持各级纪委的相对独立性和权威性，打破权力监督瓶颈。强化上级纪委对下级纪委的领导，尽快制定具体制度来明确纪律检查工作双重领导体制。各级纪委要加强对同级党委，特别是对“一把手”权力的监督，实施“一把手”权力清单制度。在民主集中制的基础上，将决策、执行、监督职能相分离，党委主要行使决策权，政府的各部门主要行使执行权，纪委主要行使监督权，从而构建起具有中国特色的社会主义权力制约机制。
（二）不断完善相关国家制度和法律，保障宪法顺利实施
1．健全宪法实施监督制度
健全宪法实施监督制度，确保宪法全面有效实施，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是建设法治中国的首要任务和基础性工作。第一，中央和省级国家机构中的党组织要把保障宪法实施作为党的领导的一项重要任务，党章应明确规定各级党委做出违宪决策的责任追究制度。第二，根据《全国人民代表大会组织法》，增设宪法委员会为全国人民代表大会的一个专门委员会，专门研究、审议和拟订有关宪法解释、宪法实施监督的议案，及时对宪法实施中的问题作出必要的解释和说明。条件成熟时，设立专门的宪法法院，建立违宪审查制度。第四，在宪法中增订“宪法解释程序”，明确规定提请宪法解释的主体、事由、受理、程序、审议、公布、效力等事项，并赋予公民个人在穷尽司法救济手段之后仍无法维护自己的基本权利时，有提请宪法委员会审查和解释的权利。
2．积极推进人大制度改革
党的领导、人民当家作主
和依法治国的有机统一，首先就是统一到人民代表大会制度这个国家根本政治制度上来。第一，进一步科学规范党和人大的关系，把党委的重大决策与人大的重大事项决定权有机统一起来，党委和人大党组要对人大依法行使监督权切实起到支持和保障作用。第二，以人大常委会委员全部专职化为目标，逐步提高各级人大常委会专职委员的比例。探索在各级人大代表中确定适当比例的专职代表的实践改革。第三，增强人大代表的代表性，优化人大代表成员的结构，提高工、农、商、律师、知识分子、社会工作者等担任人大代表的比例，让其充分发挥为人民代言、参政议政的作用。分步骤减少行政机关领导成员、司法机关领导成员、演艺界人士担任人大代表的比例。第四，适当增加各级人大会议会期，根据需要增加各级人大常委会会议次数。第五，修订《监督法》，确立公开监督的原则和制度，规定对人大选举、决定、任命或者人大常委会决定、任命的人员进行监督的内容和程序，明确规定监督不作为或者违法监督的法律责任。第六，人大要依照宪法和监督法，用好质询权、特定问题调查权，用好人大常委会的撤职案发起权。第七，积极创造条件，试点实行市级人大代表由选民直接差额选举产生，2020年左右全面实行市级人大代表直接差额选举，并试点省级人大代表直接差额选举。
3．不断完善多党合作和政治协商制度
第一，通过增加社会组织界别，扩大政治协商的参与主体，增强政协委员的代表性和政协参加单位的广泛性，扩充人民政协的社会基础。第二，各级政协普遍开展“双周协商座谈会”，保证政协委员在政协会议闭会期间参政议政和民主监督的权利。第三，修改《立法法》，赋予中国人民政治协商会议全国委员会有向全国人民代表大会常务委员会书面提出对法律、法规、自治条例和单行条例、规章进行合宪性或者合法性审查要求的权利。第四，根据宪法，结合实践经验和改革要求，制定《中国人民政治协商会议组织法》，将党关于坚持和完善多党合作和政治协商制度的政策以法律形式确定下来，明确人民政协的法律地位和职权，规范政协委员的产生机制、权利和义务等事项。
4．加大人权立法力度
公民的基本权利是宪法的核心内容和基本价值的体现。必须依照宪法的精神、原则和规则，加强人权事业战略规划和人权立法，为不断发展人权事业提供法治保障。第一，根据《全国人民代表大会组织法》，增设人权委员会为全国人民代表大会的一个专门委员会，作为专门的国家人权机构，负责研究、审议和拟订有关人权立法的议案。第二，重启《新闻出版法》立法，制定《宗教法》，修订《集会游行示威法》和《选举法》等，完善政治自由法律体系，提高政治权利保障水平。第三，制定《政府公共服务基本法》，完善民生保障法律体系，不断促进经济文化社会权利的实现。第四，修改有关诉讼法，保障公民的诉权，提高人权的司法救济水平。
（本章完）