二、建设法治中国的具体环节—立法、行政、司法、社会四位一体，全面推进依法治国
（一）切实推进科学立法，确保立法质量
1．把科学立法摆在更加突出的位置
科学立法是建设法治中国的前提条件。要结合全面深化改革的要求，把科学立法摆在更加突出的位置。第一，明确科学立法的目标。把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为科学立法的根本目标。通过科学立法，到2020年，形成上下（上位法与下位法）、左右（同位阶相关法）、前后（新法与旧法）、里外（国内法与国际法）价值上、逻辑上、规范上都协调一致的完善的中国特色社会主义法律体系。第二，明确科学立法的基本指标。检验一件法律、法规是否科学，应当把形式理性和实质理性、可适用性和可操作性作为评估的基本指标。第三，明确科学立法的基本要求。鲜明地主张逻辑立法、反对经验立法，主张实证立法、反对主观立法，主张渐进立法、反对突击立法，主张按需立法、反对政绩立法，主张公开立法、反对关门立法，主张人民立法、反对部门（行业）立法。第四，加强立法研究和立法队伍建设。
2．完善立法程序保证科学立法
第一，规定提出法案之前必须进行立法调研评估和专家论证，未通过审查，不得进入下一个立法程序。第二，规定每一件立法都应当至少向社会公布两次草案，征求群众意见；涉及公民基本权利和义务的立法，其每次审议稿都应当向社会公布。第三，规定对于第一次审议即发生重大分歧，或者公开征求意见的反馈中有重大争议的条文，必须召开立法听证会，并进行单独表决。第四，在《立法法》中，对于不同位阶的立法，统一确定立法程序。第五，在审议、表决程序中积极推行逐条辩论的方式。此外，还应修订《各级人大常委会监督法》，将“法律法规实施情况的检查”改为“法律法规实施评估”，建立“立法后定期评估”与“重大事件后即时评估”相结合的立法后评估启动机制，全面评估每件法律、法规实施的程度、效果、执法成本、社会成本以及负面效应等。
3．以公开立法促进科学立法
修订《立法法》，明确将公开立法作为立法工作的一项基本原则，具体规定需要公开的内容：第一，公开立法调研报告和专家论证报告。专家报告应署实名。论证专家若接到群众关于立法论证的不同意见，有义务提交给立法机构并附上自己的意见。第二，公开立法说明。除全国人大及其常委会要公开立法说明外，行政立法也应公开立法说明。应在《立法法》中明确规定法律、法规和规章公布的同时均应公布立法说明。立法说明应当详细，必须包括对群众反馈、听证会上的重要不同意见及其采纳与否的理由。第三，公开审议情况。在立法过程中，及时向社会公布每次审议的情况，其重点是立法争议点及其各方理由。第四，公开表决情况。法律、地方性法规、自治条例和单行条例应公开表决结果。
4．严格规范部门立法、行业立法和司法造法
全国人大和享有立法权的地方人大及其常委会要掌握立法的主动权，保证法律、地方性法规、自治条例和单行条例充分反映最广大人民群众的根本利益。人大及其常委会制定或修订法律、法规，可以听取行政机关、行业协会等方面的意见，但应严格控制委托行政机关、行业协会进行立法前期工作并由行政机关、行业协会提出草案的情况；对于专家论证、征求意见、听证会提出的法案存在维护有关行政部门、行业既得利益，或者可能为有关行政部门、行业形成寻租机会的意见，必须高度重视、深入调查。规范司法机关通过司法解释进行造法的问题，修订《立法法》，明确规定最高人民法院、最高人民检察院、国务院、中央军委等有权主体提出法律解释要求之后，全国人大常委会必须将其列入常委会会议议程进行审议，并将审议报告向社会公开。
（二）推进依法行政，加快建设法治政府
行政在国家治理中发挥着中坚作用，建设法治政府是法治中国建设的主体工程。必须充分发挥法治的引导、规范和保障作用，深化行政体制改革，创新政府治理方式，建设服务型政府。
1．明确界定政府职能，加快推进政府机构改革
充分发挥市场的决定性作用，政府的职能主要应集中在市场监管、宏观调控、提供公共服务三大方面。今后政府不应再直接投资一般性的竞争性行业和直接干预企业的经营活动。加强政府对市场活动的依法监管，保障公平竞争、产品质量和消费安全。政府依法通过规划、财政政策、货币政策、价格手段等对市场进行宏观调控，保障市场稳健运行。强化政府的公共服务职能，拓宽基本公共服务范围，细化各级政府基本公共服务基本标准，确保基本公共服务均等化。强化各级政府的环境保护职责，将环境保护质量作为各级政府官员政绩考核的核心指标。
全面推行权力清单制度和负面清单制度，严格限定政府权力边界，法律范围内市场机制可以有效调节、社会组织可以自律解决、公民法人可以自主决定的事项，政府不再管理。进一步整合部门交叉和管理分散的行政权力事项，优化政府职权配置。推进决策权、执行权和监督权相分离，建立三种权力相互制约又相互协调的行政运行机制，提高权力运行的公信力和科学化水平。
2．推动制定重要行政法律，有效规范行政权力
推动制定《行政程序法》，明确行政决定的基本程序，完善行政执法的调查取证、听取意见、审查决定等程序，规范行政裁量权，精简群众办事程序，保证行政机关正确行使职权，保障公民、法人或者其他组织的合法权益。
推动制定《信息公开法》，进一步明确政府信息公开的范围、程序、方式以及申诉和救济等制度，促进行政权力公开透明行使。确保公众对政府信息的知情权和监督权，强化政府与公众的信息沟通，建立政府信息公开监督体系。
推动《行政许可法》修订工作，合理界定行政许可的范围，对不得设定行政许可的事项予以明确，取消国务院通过有普遍约束力的决定和地方政府通过规章设定行政许可的权力，强化全国人大及其常委会在设定行政许可中的作用，建立科学的行政许可评价和废止等制度，完善行政许可的一般和特别程序。
推动《政府采购法》修订工作，扩大政府采购适用范围，强化政府采购预算和计划约束，规范政府采购行为和程序，完善政府采购监督机制。
3．规范行政立法，完善规范性文件的制定与管理
完善立法前评估制度，提高行政法规、规章的合法性和科学性。全面实施行政法规、规章的立法后评估制度和定期清理制度，及时发现、解决行政立法与法律规范之间的矛盾冲突、行政立法不适应现实发展等问题。确保行政立法广泛听取意见，确保利益相关者能够有效参与行政立法，确保专家咨询论证制度中专家的独立性和专家正确意见得到采纳和吸收，同时明确专家的权利与责任。建立针对社会问题的行政立法快速回应制度。将规范性文件纳入法治化管理，严格按照法定权限和法定程序制定规范性文件，建立规范性文件的备案审查、登记编号、纠错清理和有效期制度，做到有件必备、有错必纠，切实维护法制的统一。规范性文件要全面实行统一登记、统一编号、统一发布制度。对违法的规章和规范性文件，要及时报请有权机关依法予以撤销并向社会公布。
4．加强重大行政决策的科学性和民主性，实现依法决策
明确界定各级政府重大行政决策的具体事项和量化标准，并向社会公开。完善公众参
与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等重大决策程序。畅通、创新民主参与渠道，有效发挥网络等新型媒体的作用，扩大人民群众有效参与重大行政决策的范围、程度和效果。建立健全重大行政决策咨询论证机制，明确咨询论证的范围、组织、程序以及咨询专家的权利与责任。建立重大行政决策的合法性审查机制、评估制度。探索针对行政决策的诉讼制度，修改《行政诉讼法》将一定范围的抽象行政行为纳入司法审查的范围。建立行政决策失误的责任追究制度。
5．深化行政执法体制改革，创新行政执法方式
扩大相对集中执法的范围，重点解决食品药品、安全生产、城乡规划建设、环境保护等领域权责交叉、力量不足等问题，集中相关执法权统一行使，确保执法高效权威。适当扩大垂直管理领域，设立直属于中央管理的行政执法体制，防止地方干预，确保执法独立公正。减少行政执法层级，进一步充实县（市）区一级基层行政执法力量，适当授权乡镇一级政府部分行政执法权，增加执法经费，确保执法有力。加强对行政执法的监督，明确执法责任，通过经费保障、公众参与、社会监督等手段促使执法机关严格、公正、文明、规范执法。
探索行政执法方式的多样化，除发挥传统命令、强制等方式的作用外，扩大指导、合同、激励等柔性行政执法方式的使用。完善行政处罚手段，将公开曝光、义工、强制学习、电视公开道歉、保证等规范为法定行政惩戒方式。增强行政执法主体与公众的沟通与互动，实现从刚性管理到柔性合作治理的转变。
6．跨区划设置独立的行政法院，有效监督行政权力运行
现有行政审判系统设置在普通法院内部，受地方党委政府领导、制约，无法摆脱地方政府干扰，独立、公正地审理行政案件。行政诉讼立案难，审理难，执行更难，很难有效发挥司法对行政的监督和制约作用。建议根据《宪法》第124条，跨行政区划单独设置专门行政法院，受最高人民法院统一领导，独立于地方政府；同时扩大行政审判受案范围。通过独立、公正的行政法院系统有效控制目前缺乏约束的公权力，防止权力腐败。
7．着力健全行政复议制度，有效化解行政争议
探索政府法制办公室和政府司法行政部门合并机制，保障行政复议的相对独立性，提升政府依法行政水平。
推动修改《行政复议法》，在法制机构下设置相对独立的行政复议委员会，将分散于政府各部门的行政复议权相对集中于行政复议委员会。扩大行政复议受案范围，将部分内部行政行为以及社会行政中因公共治理、公权力行使而导致的争议等纳入复议范围；健全行政复议案件审理机制，完善申请期限、审理程序、听证、证据和责任追究等制度，建立行政复议案例指导制度，提高复议质量，增强透明度和公信力。
（三）深化司法体制改革，确保司法公正
司法是否公正是评价一个国家是否是法治国家的基本标准，是法治中国建设的核心支柱。
1．建立省级司法管理委员会，确保独立公正行使审判权与检察权
改革司法管理体制分三步走。首先，根据中央的部署推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。第二步，应当尽快探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，彻底摆脱地方干预。最后，司法权应当由中央统一垂直管理。中央统管有利于排除各级党委、政府、人大、政协对案件的干扰，保证国家法律统一正确实施。
在省统管的司法管理体制中，建立独立的省司法管理委员会，直属省委领导，向省级人民代表大会报告工作，省以下法院、检察院不再单独向同级人大报告工作。省司法管理委员会下设司法遴选委员会、司法财政物资管理委员会、司法惩戒委员会等专门委员会，职能分别对应法官、检察官的任免与晋升、财政物资保障、司法纪律管理。司法管理委员会及其成员不得利用职权干预或变相干预司法公正，造成冤假错案的，按滥用职权罪追究刑事责任。
2．健全司法权力运行机制
改革审判委员会、检察委员会制度，条件成熟时应当将二者转变为案件研究机构。审判委员会应当主要由办案经验丰富的资深法官担任委员。限制审委会讨论、审理案件的范围，建立大案、要案、敏感案件的审委会开庭审理裁判制度，进一步健全审委会最终决议及形成理由在裁判文书中公开的制度，并定期发布。
尊重合议庭在案件办理过程中的主体地位，排除其他一切干预独立办案的因素。破除合议庭成员长期固定不变的陋习，改变合议庭内部的行政化管理模式。科学界定合议庭成员的责任，既要确保其独立发表意见，也要明确其个人意见、履职行为在案件处理结果中的责任。取消案件请示制度，规范上下级法院审级监督关系，上级法院应当通过二审、再审或审判监督程序行使对下级法院的监督和指导权。
推进审判公开、检务公开，录制并保留全程庭审和侦讯资料。增强法律文书说理性，除涉及个人隐私、商业秘密和国家安全的信息之外，裁判文书一律上网公开。加强审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开、检务公开等平台建设，使公众在网上能够快速查询案件的办理进展情况。当事人的举证、质证应当公开进行，证人、鉴定人、评估人、专家辅助人等诉讼参加人都必须在法庭上公开陈述意见和理由，并接受当事人的质询。完善举证责任追究制度，建立诉讼诚信机制。严格规范减刑、假释、保外就医等程序，应强化监督、提前公示、上网公开、开庭审理。广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道。让人民陪审员切实参与案件审理、讨论、发表意见，解决人民陪审员“陪而不审”的问题。
规范传媒与司法的关系，对在审案件应谨慎报道，遵循客观、真实、准确的原则，不得歪曲事实，故意误导，干扰审判。司法机关应当建立一套免受报道干扰的防范机制，对审判人员和诉讼参与人的庭外言论作必要限制，对当事人、律师借媒体恶意炒作干预司法要追究相应的责任。
3．加强司法人员职业保障
建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。取消法官、检察官的行政级别，改由法官、检察官内部职级来进行管理。建立健全法官、检察官的职业激励机制，维护法律职业的权威。在严格控制法官、检察官编制的基础上大幅度提高法官、检察官的薪酬待遇与职级待遇，法官、检察官的薪酬待遇不低于普通公务员的两倍，法官、检察官对应的职级应当高于同级的行政机关公务人员。
4．实施司法惩戒制度，严格规范司法行为
设立常态化的惩戒委员会。建立法律共同体自治机制，严格法官、检察官、律师及其他法律工作者的职业规范和执业惩戒。在全国范围内选取正直的资深法官、检察官、律师、法学专家及全国人大代表组成全国性及地方性的司法惩戒委员会，负责对法官、检察官、律师及其他法律工作者行使惩戒权。
设定科学化的惩戒事由。在职业行为方面，法官和检察官不得为个人利益或他人利益所左右。除非法律有特别规定或为调解之目的并征得各方当事人同意，通常不得与当事人、律师单方接触。有义务披露可能会因此而被要求回避的事由，即使他自己认为该事由并不影响其公正审理案件。在非职业行为方面，法官和检察官所有的职务外行为都必须避免招致对其公正司法能力的怀疑。确立案件独立负责制，完善错案责任追究制，科学界
定错案标准和责任分配，对法官、检察官囿于现有证据做出的事实认定和自由裁量权范围内的法律适用不予追责。
设计专门化的惩戒程序。修改《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》，规定司法惩戒委员会的调查权限范围及所适用的程序。应保证程序的公正、公开，并应赋予当事人陈述权、辩护权和申诉权。
5．完善人权司法保障制度
进一步规范查封、扣押、冻结、处分涉案财物的司法程序。不得随意处理涉案财物。对被害人的合法财产，应当及时返还；对违禁品或者不宜长期保存的物品，应当依照国家有关规定处理；对赃款赃物及其孳息，除依法返还被害人的以外，一律上缴国库。改革司法财政运转机制，取缔罚没收入返还制度。
完善对违法犯罪行为惩治和矫正制度，切实保障涉案当事人的基本人权。对无人身危害性的犯罪嫌疑人、被告人，应从“羁押为主”改为以“保释为主、羁押为辅”的制度。严禁刑讯逼供、体罚虐待，严格实行非法证据排除规则。健全社区矫正的有效实施机制，严肃社区矫正的刑罚执行功能，将社会化刑罚的人性化、教育性和惩罚性有机结合起来。
健全国家司法救助制度，完善法律援助制度。完善司法救助的标准、内容与申请批准程序，建立司法救助基金。制定完善法律援助工作制度规范，推动法律援助立法，推进法律援助事业不断发展。
（四）提高社会治理和自治能力，加快建设法治社会
法治社会既是法治运行的客观要求，也是法治中国建设的主观选择。
1．推进社会治理的法治化
积极倡导并建立社会协同共治机制，培育和发展社会自治力量，规范全社会、全行业的自治秩序。推进社会治理的法治化，依靠法律来规范个人、社会组织的行为，协调社会关系，努力将各项社会治理活动纳入法治轨道。正确处理好维稳和维权的关系，不得以维稳为借口阻碍公民个人合法维权；正确处理好活力与秩序的关系，不得以维护秩序为由妨碍公民个人正常生活。谨防人为地将社会局部矛盾扩大化、局部危机整体化、局部紧张持续化，保持公权力尤其是警察权力行使的规范性、克制化。
2．加快社会立法进程
法治社会的科学立法应侧重于社会组织的自我完善、自我管理与发展，形成社会组织和公民自我治理的局面。第一，贯彻立法理性，注重社会自发秩序的建构，发挥乡规民约的社会治理功能。第二，社会立法以肯定性而非否定性规范为主，法不禁止即自由，逐步落实《宪法》第35条所规定的各项权利，逐步开放社会团体登记，赋予各类社会组织以独立的法人地位，让其独立自主同时高度自律地开展活动，激发社会活力。第三，摒弃工程立法、政绩立法、封闭立法、主观立法和部门立法的模式，恪守宪法保留原则、法律保留原则，尊重社会组织和公民的自治权利。第四，发挥授权立法、先行先试的优越性，尊重各地区、各民族的差异性，注重立法试验田的经验总结。
3．鼓励和支持公民及社会组织依法自治，以基层民主作为社会自治的重要载体和主要渠道
法治社会建设要加快实施政社分开，取消社会组织、事业单位的行政级别和行政化管理模式，创新社会治理体制，推进社会组织发展，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。政府继续简政放权，真正赋予和尊重社会组织的主体地位，打造有为、有限、有效政府，为社会组织及公民个人活力的发挥留出足够的空间。条件成熟时通过修改《民事诉讼法》，确认公民个人公益诉讼主体资格。鼓励公民个人通过各种形式参与到社会治理当中来。
激发社会组织活力，实现各类社会组织规范有序地发展。第一，社会组织社会化。分类推进行业协会商会在职能、机构、人员、财务、名称等方面与行政机关脱钩，改变行业协会商会行政化倾向。现职国家工作人员不得兼任行业协会商会、基金会负责人。严格规范离退休国家公务员在社会组织担任负责人。改革社会组织登记制度，对社会组织进行分类管理。社会组织依法制定章程，实现以章程为基础和核心的自治和管理。第二，创新社会组织培养扶持机制。加快政府职能转移，制定政府向社会组织转移职能的指导意见和转移事项目录，建立相应动态调整机制和公示制度。建立健全政府向社会组织购买服务机制。完善法人治理、负责人管理、资金管理、信息披露、年度检查等制度，实行社会组织分类评估，制定社会组织合作活动等行为规范。第三，依法推动社会规范建设。加强对社会规范建设的引导、指导，推进行业规范、社会组织章程、乡规民约、社区公约等建设，充分发挥社会规范在调整成员关系、约束成员行为、保障成员利益等方面的作用，使之成为社会共同行为准则。
正视基层社会结构的变化，加强基层民主建设，完善和规范城市社区和农村村民自治。深入开展以居（村）民会议、议事协商、民主听证等为主要形式的民主决策实践，以自我管理、自我教育、自我服务、自我监督为主要目的的民主治理实践，以村务公开、居务公开、民主评议为主要内容的民主监督实践。修改《城市居民委员会组织法》第八条，全面推进居民委员会直接选举制度，推进居民自治制度化、规范化、程序化。改革户籍管理制度，实现户籍人口与暂住人口管理向实有人口管理转变。探索建立商品房小区业主委员会、物业公司、社区党组织和城市社区居民委员会的统一协调自治制度，充分尊重和发挥社区志愿者和志愿者组织的社会自治作用，引导居民参加社会组织活动，动员居民积极参与社会治安综合治理、开展群防群治、调解民间纠纷。重视农村社会结构的变化，以常住人口为基础改革现有乡村治理体制，强化村委会的治保职责，切实保护留守儿童、妇女、老人的合法权益。实现养老、医保、社保、户籍、教育、治安等城乡统筹管理。
4．建立畅通的群众利益表达渠道，发展多元的纠纷调处机制，健全社会矛盾化解体系
通过法治化途径确保社会安定有序地发展。发挥社会组织及大众传媒等社会利益表达功能，完善公共决策的社会公示制度、公共听证制度、专家咨询论证制度，引导群众理性合法表达利益诉求。确立工会的社会主体地位，发挥工会在维护职工权利、化解社会矛盾中的作用。畅通公民意见的网络表达渠道，及时处理群众合理诉求。强化电信运营等企业的社会责任和法律责任，健全对互联网运营服务单位以及手机、微博客、微信、社交网站等新兴媒体的安全监管法律制度，完善网上舆情监测、研判和引导机制。充分利用乡规民约动员各种社会力量参与化解调处社会纠纷。建立人民调解、行政调解、司法调解、行业调解、社区调解相结合的多元化矛盾化解调处体系。在社会法治建设和治理实践中，各地要善于尊重和争取民意，更多依靠自治公约、组织章程、乡规民约等软法规范来实现良法善治。探索并尝试创建重大决策社会风险评估机制，形成针对社会突发性、群体性事件的预防、预警机制。
5．营造全民守法、崇法尚善、循法而行的良好氛围
将法治精神、规则意识和法治方式融入社会生活领域，引导全民守法，崇尚法治，维护社会主义法制的统一、尊严和权威，努力让守法成为全民的自觉意识和真诚信仰。将个人违法犯罪情况记录到个人信用档案，扩大人民银行个人征信系统的公开度。各级领导干部带头学法、知法、用法、守法、护法，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。各级党委应当设置法制机构或者聘请法律顾问，作为决策法制审查机构。
（本章完）