我国食品安全多元规制模式研究
张锋
食品安全已经成为一个世界性的话题。食品安全问题的恶化，已远远超出传统的食品卫生或食品污染的范畴，成为人类生存和发展面临的重要挑战。历史经验表明，传统的单一规制很难有效保障食品安全，面对新情况、新问题、新挑战，食品安全规制必须更新规制理念，创新规制方式，引入多元规制模式。
一、我国食品安全规制模式存在的问题
（一）行政规制政出多门、权责不清
2003年，根据国务院机构改革方案，在国家药品监督局的基础上成立了国家食品药品监督管理局，从而确立了“全国统一领导、地方政府负责、部门指导协调、各方联合行动”的食品安全监管格局。《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发[2004]23号）与中央编办《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》（中央编办发[2004]35号）进一步确立了不同环节由不同部门监管的原则，采取“分段监管为主、品种监管为辅”的多部门综合监管模式。农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故；农业、发展改革和商务等部门按照各自职责，做好种植养殖、食品加工、流通、消费环节的行业管理工作。
这种“九龙治水”的行政规制模式往往导致部门权力分割，有利的事情大家都抢着做，不利的、需要出力和承担责任的事情，大家就相互推诿，以致经常出现行政不作为、漠视公民的食品安全的情况。同时，多部门监管也导致重复执法，扰乱正常的市场秩序和消费环境。各部门条块分割导致规制效率低下，有效的信息不能高效流动。
实践证明，监管部门越多，监管边界模糊地带就越多，既存在重复监管，又存在监管盲点，难以做到无缝衔接，监管责任难以落实。多个部门监管，监管资源分散，每个部门力量都显薄弱，资源综合利用率不高，整体执法效能不高。因此，2013年《国务院机构改革和职能转变方案》对食品药品监督管理体制进行了改革，将食品安全办的职责、食品药品监督管理局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理
职责整合，组建国家食品药品监督管理总局，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理。
（二）法律法规不完善、不协调
我国食品安全的法律法规方面主要存在两个问题：一是法律层次较低，法律权威不高，真正由人大制定的法律只有《食品安全法》、《产品质量法》和《农业法》等，其他的大多属于部门行政法规和部门规章，有的甚至只是政府文件。二是法律制度缺乏系统性、协调性和可操作性（陈锡文、邓楠，2004）。一些法律规定只做原则性的规定，比较模糊和宽泛，缺乏清晰准确的定义和限制（杨辉，2006）; 《食品安全法》等食品安全法律与刑法等实体法之间缺乏有效对接；与食品安全标准、监测和认证等相关的法律法规严重缺位、缺失和冲突，缺乏操作性和可推广性，给食品安全执法部门的具体执法带来不少难度。
（三）地方保护主义严重
食品生产起点低、标准低和门槛低，很多地方都保有大量的食品生产企业，有的甚至是当地的利税大户。地方政府由于受财政、行政和社会等多重压力，对食品企业的监管往往“投鼠忌器”，这也是中央政府虽然三令五申，地方食品安全形势仍然严峻的主要原因。虽然制定了国家标准、地方标准和行业标准，但是没有很好地处理三者之间的关系，导致地方标准、行业标准与国家标准不一致的情况时有发生。同时，对地方保护主义、行政干预食品正常流通的行为缺乏相应的责任追究机制。
（四）重终端监管，轻全程规制
食品安全规制是一个系统工程，从农产品的生产、再生产、流通、储藏、销售和消费各个环节都要规制，所以要强化过程监管，特别要注重源头控制和流通领域的规制。我国现在的情况是，终端监管较多，但全程规制不够，特别是对源头控制和流通领域的规制重视程度不够。
（五）城乡发展不协调导致农村食品安全规制问题突出
当前农村食品安全规制问题存在巨大的隐患，主要有：
第一，由于农村经济还不是很发达，大部分农民消费能力相对较弱，食品安全意识普遍较低，使得假冒伪劣食品大行其道，给农村食品安全带来了巨大隐患。
第二，现行的农村食品流通体系，为假劣食品提供了栖息地。由于农村消费能力薄弱，利润微薄，经营主体主要为集贸市场、个体副食品商店、小食品批发部。这些经营者安全意识淡薄，进货时顺应农村畸形消
费需求，假劣食品混迹其中。同时，由于农村食品销售流转速度较慢，周转周期过长，变质过期往往成了农村食品的常态。
第三，农民缺乏科学的知识，食品生产源头存在隐患。据调查，不少农民不知国家明令禁止使用的农药和兽药目录。一些农民在使用农药和兽药时没有技术人员进行有关指导，只凭感觉使用，一药多用现象相当普遍。另有一些农民受利益驱动，打过农药的蔬菜未过休药期即采摘上市销售。
第四，对于食品卫生质量，经营者淡薄、消费者默然。一些食品经营业主法制意识淡薄，没有认真地履行食品安全管理职责，硬件设施简陋，环境卫生较差等现象普遍存在。
第五，工商监管模式有待完善，执法监督资源不足。一是执法依据不足，监管手段落后，难以发现当前利用高科技、新工艺进行制假、贩假的行为。二是监管力量不平衡，城乡结合部和农村食品安全监管难度大。三是农村食品安全生产场所分散，生产成本较低，缺乏赔偿能力，即使发现食品安全问题，也无法严格执法和落实赔偿。
（六）检疫检验技术落后，检测检验能力亟待加强
现行食品检验检测能力较弱，食品检测机构普遍存在检验仪器种类配置不全和数量不足、可检测项目覆盖面不宽、高级检验人才匮乏、检验技术和能力不强等问题。多数检验机构只能开展一些常规的检验项目，许多抽检项目无法开展或者不能及时取得有效检测结果，现场监督缺少必要的快速检验设施，有时只能用手摸、眼睛看、鼻子闻，完全凭经验进行鉴别。在食品的检验技术和能力滞后的情况下，新的食品种类却大量增加，很多新型食品在没有经过危险性评估的前提下，就已经在市场上大量销售。一些方便食品和保健食品中添加各种新型食品添加剂、保鲜剂等化学品，由于目前检验手段跟不上，其安全性难以保障。
（七）技术标准不完善，部分技术标准跟不上时代要求
我国目前规定食品安全技术标准的主要法律、法规有《食品卫生法》、《产品质量法》、《农产品质量安全法》和《消费者权益保护法》等，这些技术标准存在交叉、重叠、矛盾、空白，对同一食品，技术标准可能有不同的规定，有些规定甚至是矛盾的。如关于食品的安全标准，《食品卫生法》、《产品质量法》和《农产品质量安全法》的规定相冲突，存在技术标准的不统一。食品标准的缺失、落后和冲突导致法律真空和不必要的纠纷，造成诉讼成本增加，政府司法资源浪费。
（本章完）