第三节 中国对美开放过程中的新问题
中国开放战略将中美两国日益紧密地联系在一起。随着中国对外开放的逐渐扩大，对美开放不断深入，中美两国在经济、政治、文化、军事上的关系日益密切，相互依赖程度在加深。然而，相互依赖加深的影响也是双重的。它一方面为中美关系稳定发展奠定了更加广阔的基础，另一方面也导致了两国之间矛盾和冲突的增加。在20世纪80年代，虽然受到了战略因素的制约，但是中国对美开放中的新问题还是不断显现出来，如产品质量、合同落实以及中国加入国际组织等，表现得比较突出的主要有如下三个方面的问题。
一、最惠国待遇问题
最惠国待遇不是一种特殊的优惠待遇，而是一种正常的贸易国待遇。根据联合国国际法委员会1978年拟出的《最惠国条款〈法〉最后草案》第5条规定，最惠国待遇是指“给惠国给予受惠国或者与该（受惠）国有确定关系的人或物优惠，不低于该给惠国给予第三国或者与该第三国有同样关系的入或物的待遇”。作为一项互惠的原则，最惠国条款本来不应该影响中美关系。但是，美国1974年通过了杰克逊-瓦尼克法案，禁止美国给予不允许自由移民的国家以最惠国待遇地位。此后，美国便将此作为对共产党国家施加压力的工具，从而导致了中美关系中的最惠国待遇问题。
最惠国待遇是发展正常贸易关系的基本条件。在中美正式建交前，由于两国贸易额非常小，最惠国待遇问题对中美关系没有什么影响。中美关系正常化以后，1980年，两国签订了中美贸易协定，中美互相给予了最惠国待遇地位。但是，卡特总统放弃对中国适用杰克逊-瓦尼克法的期限只有1年，对华最惠国待遇问题必须每年审议。根据美国法律，总统必须于每年6月3日以前向国会提出给予中国下一年的最惠国待遇地位问题，以便国会有充分的时间进行辩论。20世纪80年代绝大部分时间内，中国的最惠国待遇地位问题被苏联因素抑制了，国会辩论基本上是走过场。然而，这并不意味着这个问题已经解决。实际上，它不仅是中美经贸关系中的一个隐形炸弹，也是美国对中国施加压力的一个工具。只要有需要，美国国会每年都可以操起最惠国待遇的大棒，对中国施加压力。因此，在1989年北京政治风波发生后，最惠国待遇问题迅速突显出来，成为中美双方以及美国内部每年都要争论的一个焦点。
1990年，对华最惠国待遇问题第一次卷入中美争执之中。3月，美国国会议员佩洛西发起成立了一个“中国工作小组”，反对布什政府的对华政策，斗争的矛头对准中国的最惠国待遇地位。但是，佩洛西的这种做法显然是不合美国的时宜的。随着中国对美开放的不断发展，中美两国的经济联系已经非常密切。1989年，中美贸易额达到了180亿美元，中国已经成为美国的第10大全球贸易伙伴。中国价廉物美的商品已经逐渐与美国人的日常生活联系在一起。拒绝给予中国最惠国待遇地位，不仅会影响中国的利益，也会影响美国的利益。5月，美国国会举行关于延长中国最惠国待遇地位的听证会。美国玩具制造商在听证会上说，如果不再从中国进口玩具，1990年的圣诞节肯定是过不成了，1991年的圣诞节也很有可能过不成。美国小麦种植者协会也宣称，取消对华最惠国待遇的代价之高是美国小麦种植者所承担不起的。
对于国会拿中国最惠国待遇说事，中国驻美大使朱启祯立即采取了措施。1990年5月16日，他在洛杉矶世界事务理事会发表讲话指出：如果取消了中国的最惠国待遇，就将对中美经济和贸易关系造成破坏性影响，并会导致两国总的关系大倒退。他呼吁美国政府和国会对这一问题给予足够重视，并本着中美关系和两国人民的长远利益采取明智的行动。显然，朱启祯不仅仅是在警告，更是在陈述一个客观事实。根据中方统计，中国1989年从美国进口达78.6亿美元，1990年也达到了65.8亿美元。如果美国取消给予中国最惠国待遇地位，那么中国无疑也会取消给予美国的最惠国待遇地位，从而导致两国的贸易受损。
对于中国的警告，美国国会并未予以重视。10月16日，国会众议院以384票对30票通过了不批准布什无条件延长中国最惠国待遇地位的决定。这充分表明，在美国国会反对无条件给予中国最惠国待遇问题的人占绝对多数。虽然由于海湾危机爆发，美国在解决海湾问题上有求于中国，加之国会即将闭会，参议院没有将决议付诸表决，从而使中国的最惠国待遇地位无条件延长了1年，但是这并不意味着对中国最惠国待遇问题的斗争已经终结。相反，它意味着一场关于中国最惠国待遇问题的激烈较量正在酝酿之中。
1991年，美国国内关于中国最惠国待遇地位问题的较量重新燃起。在四五月间，国会内部已经出现了各种有关的议案。有些议员将人权、贸易逆差、计划生育、劳改犯产品、武器扩散、知识产权等问题与最惠国待遇问题联系起来，反对无条件给予中国最惠国待遇地位，要求对给予中国最惠国待遇地位附加严格的条件。有些议员甚至反对延长中国的最惠国待遇地位。
针对这种情况，布什采取了一些积极措施。1991年4月29日，他在记者招待会上说：“与中国保持理性的关系是重要的，与中国保持贸易关系是重要的。切断所有联系或者在经济上迫使中国屈服，不是促进变化的办法。中美关系打开以来，中国已经发生了很多有益的变化。最近的战争非常需要我们至少尽力与中国保持理性的关系，因为我们需要联合国付出努力的国际制裁，如果我们与中国为敌，他们就可能会否决安理会的决议。”此后，他又多次通过记者招待会、演说阐述给予中国最惠国待遇地位的重要性。5月29日，布什将无条件延长中国最惠国待遇地位的决定正式通知国会。他还亲自对一些国会议员进行游说，劝他们支持无条件给予中国最惠国待遇地位。7月10日，众议院以2/3的多数票通过了有条件延长中国最惠国待遇地位的“佩洛西议案”。为了影响参议院的表决，布什与国会两党议员中的中间派联盟达成妥协，还让贝克到国会进行游说。23日，虽然参议院通过了“佩洛西议案”，但是通过票数没有达到2/3多数，从而为布什否决该议案提供了条件。1992年3月，布什否决国会两院提交的最后议案成立，对华最惠国待遇又无条件延长一年。
中国密切关注美国国内有关中国最惠国待遇问题的斗争，对国会干涉中国内政的行为进行及时批驳，并采取积极措施，推动美国无条件延长中国最惠国待遇地位。5月8日，朱启祯在世界新闻协会举行的午餐会上对美国新闻、企业和学术界人士详细阐述了中国对中美关系和最惠国待遇问题的立场，指出了美国取消对华最惠国待遇的危害。他说：最惠国待遇是中美两国相互给予对方的贸易优惠条件。美国单方面取消中国的最惠国待遇或者在延长这一待遇时附加某种条件，不仅会直接地严重损害两国间的经贸关系，而且会严重损害两国其他方面的关系，对美国及香港和澳门也会造成不利影响。同时，一方面，中国政府对布什宣布无条件延长中国最惠国待遇的决定表示赞赏和欢迎；另一方面，中国外交部发言人多次发表谈话，抗议美国国会干涉中国内政，表示坚决拒绝接受最惠国待遇附带任何条件。
1992年是美国大选年，国会内的民主党议员准备再次在中国问题上做文章，对华最惠国待遇问题再次引起争议。6月2日，布什通告国会，计划无条件延长中国的最惠国待遇地位一年。在解释布什延长对华最惠国待遇
的决定时，白宫新闻秘书发表声明说道：总统在做出这一重大决定时强调，“如果我们要影响中国，孤立中国就是错误的”。给予中国最惠国待遇将充分促进中国移民自由。我们想使中国改进人权的步伐更快、范围更广，取消最惠国待遇就达不到这些目标。在没有充分正常关系的情况下，保持与中国建设性接触的政策符合美国利益。中美不扩散对话取得了成功。通过加入核不扩散条约和宣布遵守导弹技术控制机制准则，中国已经承认了国际不扩散标准。由于没有取消对华最惠国待遇，我们取得了积极的成果。取消最惠国待遇将使美国商人、投资者和消费者付出沉重的代价。它意味着美国就业减少、商业萧条，使美国消费者的进口多支付几十亿美元。总而言之，我们与中国人直接接触的政策是一种成功的政策。为了更有效地保护美国的利益，“促进中国积极变化”，我们打算保持这种接触政策。但是，这并没有打消反对者在此问题上发难的计划。
为了反对布什总统的决定，一些民主党议员提出了附加条件的议案。1992年7月，众议院以339票对62票通过了对中国最惠国待遇问题附加条件的议案。该议案主要针对中国的国有企业，在人权、军控和贸易等领域附加了一些苛刻的条件。9月，参议院又通过了该议案，从而否定了布什无条件延长中国最惠国待遇的决定。
9月28日，布什否决了国会参众两院通过的H.R.5318号法案。布什在否决该法案时致信众议院说道：他完全赞同法案的目标。但是，在推进这些目标方面，对给予中国最惠国待遇地位附加广泛的条件不可能取得更快的进展。在信中，布什陈述了中国在防扩散、保护知识产权、改善人权状况和禁止监狱产品出口等方面取得的进展，同时指出了取消中国最惠国待遇的危害，说明了否决该法案的理由。他说：“H.R.5318号法案给我们的双边贸易附加了不切实际的限制，其受害者是那些朝气蓬勃、以市场为取向的中国南部地区和香港以及那些支持改革、依赖通过外部接触获得支持的人。”同时，法案不仅仅会对中国产生影响，而且还会损害美国的利益。“我们今年对中国的出口将增加到80亿美元。中国对取消最惠国待遇地位的报复，将使我们付出失去这个正在成长的市场和成千上万美国人失业的代价。在中国正在采取我们贸易谈判人员努力获得的开放市场的措施的时候，我们将把我们的市场份额让给那些在对华贸易中没有附加限制的外国竞争者。”此外，布什还指出，最惠国待遇是对华接触政策的基础，H.R.5318号法案不仅破坏了这个基础，而且侵犯了总统为了美国利益进行外交谈判的绝对权威。为了维护美国经济和对外政策的利益，他不批准这项法案。
布什否决了H.R.5318号法案后，国会继续进行了推翻总统否决的努力。9月30日，众议院又以345票对74票推翻了布什总统的否决。但是，参议院的表决没有获得推翻总统否决的2/3多数票。结果，布什无条件延长中国1993—1994年最惠国待遇地位的决定自动生效。
然而，这只是表明对华最惠国待遇之争告一段落，更激烈的斗争还在后头。在布什政府任内，由于布什曾经在中国呆过一段时间，对中国比较了解，所以在对华最惠国待遇问题上采取了比较明智的立场。关于最惠国待遇的斗争主要是在美国白宫和国会山之间展开，中国虽然对布什给予了支持，但是没有花费太多的力气。最惠国待遇问题之争虽然对两国关系投下了阴影，但是暂时没有对两国关系带来大的消极影响。
二、贸易不平衡问题
中国对美开放以后，两国之间的贸易迅速发展起来。本来，美国是发达国家，中国是发展中国家，两国经济具有互补性，双方的贸易冲突不会太大。但是，中国改革开放充分释放出来的巨大社会生产力和庞大的人口，使得中国劳动密集型产品出口不断增多。同时，由于中国经济不发达，总体上进口比较小。因此，随着贸易额的不断增大，中美两国之间的贸易不平衡逐渐显现出来，从而给两国关系带来了一定的影响。
从表4-5可以看出，从1980年到1989年，中美双方贸易统计数据存在很大的差异。在双边贸易总额方面，除了1980年两国统计数据相差不大以外，其余年份均相差较大，甚至相差几十亿美元之多。从总体上看，美方的统计数据比中方的统计数据要大。1989年，中方统计的数据为122.7亿美元，美方统计的数据为177.96亿美元，相差55.26亿美元。在双边贸易平衡方面，根据中方统计数据，从1980年起，中国一直处于入超地位。而根据美方统计数据，只有1980年到1982年，美方才处于出超地位。1982年以后，美国不仅一直处于入超地位，而且贸易逆差的数额非常大。显然，中美双边贸易统计数据差距如此之大，肯定是由多方面原因造成的。但是，美方不仅坚持自己在中美贸易中存在巨额逆差，而且认为造成美方巨额逆差的主要原因是中国对美出口增长过快，要求中方限制对美出口。
表4-5 1979—1989年中美贸易统计情况 资料来源：陶文钊.中美关系史（1972—2000）[M].北京：中国社会科学出版社，2007：171，403，404. *1989年中方贸易统计数据的单位为“亿美元”。
在开放初期的中国对美贸易中，中国向美国出口的商品主要是纺织品和服装、原油和成品油、矿物原料、玩具、农副产品、畜产品和陶瓷等附加值低的初级产品和制成品。在这些商品中，纺织品增长较快，成为中国对美出口的最大宗商品。因此，在两国贸易争端中，纺织品贸易尤为突出。1980年9月17日，中美签订了第一个纺织品贸易协定，允许中国纺织品在美国有秩序地推销。虽然协定没有反映出当时中国纺织品对美出口的水平，但是中国仍然根据协定将对美出口严格地控制在规定的范围内。此后，中国对美纺织品出口虽然有所增加，但是在美国纺织品进口中所占的份额仍然非常小。1981年，中国对美纺织品出口按中方统计为4.2亿美元，按美方统计为5.9亿美元，仅占美国全年纺织品进口总额100亿美元的4.2％到5.9％。然而，美国仍然认为增长过快，美国政府多次提出协商，要求扩大中国对美纺织品出口限制范围，降低配额。到1981年夏，美国将对中国纺织品出口的限制由最初规定的8种增加到了15种，另有4种正在谈判。
1982年，中美第一个纺织品贸易协定即将到期。为了解决双方的贸易争端，8月，两国开始就新的纺织品贸易协定进行谈判。在第一轮谈判中，美方代表要求大幅度扩大中国纺织品对美出口的限制范围，降低限额水平，将中国对美出口的年增长率降到1％以下，而且要求修改协商条款，使美方有任意行动的自由。中方认为，在纺织品贸易中，中国作为美国市场的新参加者，其应享受的公正待遇完全没有得到充分考虑。中国对美纺织品出口不是按照贸易的实际需要与可能来发展，而是处于不公平的严格控制之下。现行协议的特定限额水平不但不能反映协议缔结时中国出口已达到的水平，反而低于这个水平，增长率也大大低于国际上公认的对新出口者应给予的合理增长率。在受配额限制的类别方面，中国对美纺织品的出口也失去了合理发展的可能性。因此，中国提出新的协议要考虑中国的实际，明显改善中国所享受的待遇。双方立场差距太大，没有取得结果，此后的几轮谈判也大体如此。
在这样的情况下，美国发起了中美建交后两国之间的第一场贸易战。1983
年1月13日，美国国务院发言人宣布，由于美中间第一个纺织品协议已经于1982年底到期，新协议谈判迄今未取得进展，美国决定对中国纺织品进口实行单方面限制。对此，中国方面做出了反应。19日，中国对外经济贸易部外贸管理局负责人授权宣布，鉴于美国决定对32类中国纺织品实行单方面限制，中国决定立即停止批准今年从美国进口棉花、化学纤维和大豆的新合同，削减从美国进口其他农产品的计划。
毫无疑问，贸易战的结果是双边贸易额下降。这显然对中美双方都是不利的，特别是对中方的影响更大。因此，双方继续就纺织品贸易协定进行谈判。经过反复讨价还价，在中方做出了较大让步的基础上，1983年9月，中美终于达成了第二个纺织品贸易协定。中国输美纺织品配额品类为31类，总共34个品种，1983—1987年配额增长率为5％。此外，加上美国单方面宣布对58个品种实行配额限制，美国对华纺织品配额品种实际上增加到了90多个。此后，中美纺织品贸易在配额限制下继续发展，中国对美纺织品出口增长速度仍然比较快，因此美国不断单方面采取措施限制中国纺织品输美。然而，双方对此都采取了谨慎态度。随着第二个协定的到期，1987年，双方又达成了第三个纺织品贸易协定。根据协定，中国对美纺织品的出口遭到了更加严格和更加广泛的限制，中国对美纺织品和成衣的出口增长率下降到3％，但是仍然超过台湾、香港和韩国对美出口增长率。
除了对中国纺织品出口进行配额限制以外，美国还对中国的矿物、能源等方面出口实行配额限制。然而，中美贸易不平衡仍然存在，两国贸易统计差距也在扩大。对此，中美双方多次进行协商。美国总体上将美国出现逆差的原因推到中国头上，一方面继续要求限制中国对美出口，另一方面要求中国进一步对美开放市场。美国希望中国降低关税壁垒，改革贸易体制，放宽进口限制，保护知识产权等，以便利美国对中国出口。而中国则认为，中国在对美贸易中处于逆差地位，美国的对华贸易逆差是表面上的现象，这是由美国统计方面的原因造成的，美国海关根据原产地原则，将第三方转口到美国的中国产品归入了中国对美直接出口的范围。同时，美国实施对华技术出口管制，也是导致美国对华出口增长较慢的重要原因。此外，中国对美出口增加只不过是其他国家对美出口市场份额的转移，并没有导致美国贸易逆差的增加。中国要求美国放宽对华技术出口限制，放弃对华贸易中的歧视性规定和贸易保护主义，促进对华出口。显然，中美之间对贸易不平衡的看法存在较大的差异。因此，虽然两国对此多次协商，但是没有取得明显进展。
三、人权问题
1978年12月16日，卡特在记者招待会上说，中美建交增加了美国人民了解中国人民的新机会。诚然，中国对美开放架起了两国人民相互了解的桥梁。但是，两国人民相互了解的过程实际上是两种不同文化交汇、两种不同观念碰撞的过程。事实上，中美两国在人权问题上有着根本不同的看法。中国认为人权首先是人的生存权和发展权，然后才是人的政治权利和自由。美国则片面强调人的政治权利和自由，并坚持以自己的标准评判其他国家的人权问题。中美建交初期，由于需要联合中国抗衡苏联，因此美国基本上没有对中国挥起其“人权大棒”。里根政府上台后，随着美国实力地位逐渐恢复，人权问题逐渐成为中美关系中的一个新问题，并引起了一连串事件。
1982年7月，中国网球运动员胡娜在美国旧金山参加国际网球比赛期间，被引诱离队出走。1983年4月4日，美国政府宣布给予胡娜以“政治庇护”。中国领导人对此非常关注。胡娜刚出走不久，8月17日，邓小平就在接见美国驻华大使恒安石时，敦促美国政府从两国关系的大局出发认真解决这一问题，以堵塞中美关系中的“这些漏洞”。9月8日，邓小平在会见美国前总统尼克松时又说：最近我们有个网球队员留在美国，你们美国报纸也说是美国人做了一些不干不净的手脚把她挖走了。像网球队员这样的事情不解决，我们的日子也能过。但是它向我们提出一个问题，中国今后还敢派什么人去交流呢？但是，美国不顾中国政府的抗议和反复交涉，坚持给胡娜以“政治避难”。在反复交涉无果后，4月7日，中国文化部宣布：自即日起，停止执行根据中美文化协定制定的《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府1982和1983年文化交流执行计划》中尚未执行的全部项目。中国体育总会也决定停止1983年中美体育双边交往，不参加1983年在美国举行的10项体育赛事。
中国实行计划生育政策以后，美国开始对此提出非议，指责中国政府，并抵制联合国人口活动基金在中国的援助活动。1985年，美国国会指责联合国人口活动基金在中国“支持或参与执行强制性堕胎或节制生育的计划”，从其应该提供给活动基金的资金中扣除1000万美元，以抵消联合国人口活动基金提供给中国的援助金额。1986年，美国再次以此为由扣除了2500万美元资金。8月1日，美国众议院外交委员会还通过了一项决议，攻击中国的计划生育政策，并以中国改变人口政策作为改善中美关系的条件之一。1987年，美国国会又以同样的理由通知联合国人口活动基金，继续扣除原定当年应该提供给人口活动基金的资金。对于美国的这种片面行为，中国政府和联合国人口活动基金都进行了反驳。1986年8月4日，《人民日报》发表评论员文章指出：中国计划生育工作取得的成绩是世界上有目共睹的，美国众议院外委会的做法给改善中美关系设置了障碍。1987年8月13日，联合国人口活动基金总干事萨迪克发表声明，断然拒绝了美国的无理指责，指出美国国际开发署虽然在中国进行了多次调查，但是提不出任何对人口活动基金在中国开展活动进行指控的证据。
美国还指责中国政府在西藏侵犯人权。1987年6月18日，美国国会众议院通过了关于中国人权问题和关于中国在西藏侵犯人权两项修正案。《关于中国在西藏侵犯人权》的修正案不顾西藏是中国领土不可分割的一部分的客观事实，指责中国“以军事力量对西藏强制实施统治”，并说西藏数以千计的寺庙被毁，监禁和大规模饥荒使100多万西藏人丧生。对于美国众议院歪曲客观事实、干涉中国内政的行为，中国表示强烈抗议。1989年3月21日，中国驻美大使韩叙会见美国国务院代理助理国务卿克拉克，就美国国会参议院通过西藏问题决议一事，对美国政府提出抗议，要求美国政府停止干涉中国内政。他说：西藏自治区是中国不可分割的一部分，西藏事务是中国内部事务，任何外国政府、议会、组织和个人都无权干涉。中国政府坚决反对任何人用任何借口插手中国西藏事务，支持分裂主义活动。美国政府曾多次表示，承认西藏是中国的一部分，是中国内政，美国不进行干涉。我们要求美国政府能恪守自己的诺言，从维护中美友好关系大局出发，采取切实措施，防止这种事情再次发生。
此外，美国还对中国的监狱管理制度进行干涉，指责中国羁押政治犯、使用劳改犯，要求中国保障犯人的基本人权，允许国际人权组织等机构探访中国监狱。美国还指责中国向美方出口监狱劳动产品，1991年3月，美国国会众议员沃尔夫一手炮制的“北京第一监狱向美国出口案”引起了两国激烈的贸易摩擦。经过艰难谈判，1992年，双方签署了中美劳改产品谅解备忘录，暂时消除了两国在这一问题上的矛盾，但并未彻底解决这一问题。
（本章完）