第一节 中国复关/入世的漫长历程
中国开放战略实施以后，中国经济与世界经济的联系日益密切，加入世界经济机制成为中国进一步开放的必然要求。作为当今世界最主要的国际经济机制，世界贸易组织是由关税及贸易总协定演化而来的，被称为“经济联合国”，在国际经济中发挥着十分重要的作用。1986年，中国正式提出恢复在关贸总协定中的缔约国地位。经过长期艰难谈判，中国于2001年正式加入世界贸易组织。这个艰难而漫长的历史过程可以分为两个时期。
一、申请恢复关贸总协定缔约国地位时期
关税及贸易总协定不是一个正式的国际经济组织，而是一项关于关税和贸易政策的多边条约。它是建立在战后初期美国的经济霸权之上的。第二次世界大战使西欧国家刮干了黄金桶，使美国大发了战争财。从表5-1可以看出，第二次世界大战后，美国工业生产能力大大增强，经济实力迅猛增长。从1939年到1945年，美国国内生产总值增长了90.59％。1939年，美国国内生产总值是英国、法国、德国、 日本、意大利和奥地利六国国内生产总值总和的78.43％，到1945年猛增到200.04％。其他方面的数据也反映出美国战后初期的这种庞大经济实力地位。战后初期，美国的工业产量占资本主义世界的1/2，出口贸易占1/3，黄金储备占3/4。美国还是世界最大的债权国，资本输出占世界第一位。
表5-1 1939—1945年主要资本主义国家国内生产总值水平比较 单位：百万美元 资料来源：Angus Maddison.Monitoring the World Economy（1820—1992）[M].Development Centre ofthe Organisation for Economic Cooperation and Development,1995:180-183.
在庞大经济实力的支撑下，美国建立了一系列国际经济机制来维护其经济霸权，关税及贸易总协定就是其中之一。为了确立有利于美国的自由贸易体系，美国设想成立国际贸易组织，提议联合国经济及社会理事会召开世界贸易和就业会议。1946年10月，国际贸易组织第一次筹备会议在伦敦召开。此后，美国开始与有关国家进行减让关税的谈判。1947年4月，第二次筹备会议在古巴哈瓦那召开。但是，由于其他国家在关税削减方面存在很大的分歧而没有成功。因此，美国国会拒绝批准会议通过的《哈瓦那国际贸易组织大宪章》。此后，有关国家继续就关税问题进行谈判，并达成了123项双边减免关税协议。有关方面将这些协议和《哈瓦那国际贸易组织大宪章》的有关条文合在一起构成《关税及贸易总协定》，作为国际贸易组织的过渡措施于1948年1月1日生效。协定确立了缔约国在国际贸易中共同遵守无歧视待遇、最惠国待遇、内国民待遇、互惠、透明度、关税减让和取消数量限制等基本原则，成为处理战后国际贸易问题的基本机制。
中国是关税及贸易总协定创始缔约国。但是，1950年，台湾当局宣布退出关税及贸易总协定。事实上，此时中华人民共和国已经取代国民政府成为中国的唯一合法政府，台湾当局退出关贸总协定的决定应该是无效的。但是，当时美国对中国实行孤立和封锁政策，新中国在关贸总协定中没有取得任何地位。1965年，台湾当局又在关贸总协定中取得了观察员资格。1971年，中华人民共和国恢复了在联合国的一切合法席位，台湾当局在关贸总协定中的观察员资格被取消。但是，中国没有要求恢复在关贸总协定中的缔约国地位。这就导致了日后中国恢复在关贸总协定中缔约国地位的艰难谈判历程。
随着中国开放战略的逐步实施，中国恢复在关贸总协定中缔约国地位的事情逐渐提上议事日程。1982年，中国在关贸总协定中获得了观察员资格。此后，中国逐渐参加了关贸总协定的有关活动。1986年，中国正式申请恢复在关贸总协定中缔约国地位，从而正式迈出了复关的漫长历程。以1989年为界，从1986年7月到1994年12月，中国的复关谈判可以分为两个阶段。1987年，中国向关贸总协定理事会提交了中国对外贸易制度备忘录，理事会随即决定成立中国问题工作组。1988年，中国工作组正式开始运作。到1989年4月，共举行了7次会议，完成了对中国外贸制度的审议。同时，中国与有关国家的双边谈判也取得了实质性进展。1986年11月，中美双方就中国复关问题在北京开始双边谈判，美国代表纽科克就中国的贸易制度、贸易透明度和市场准入等问题提出了5项基本要求。1988年12月，中美在华盛顿进行第4轮谈判，双方就贸易往来问题各自提出了议定书草案，开始进入实质性谈判阶段。在1989年5月中美第5轮谈判中，美方基本满足了中国提出的要求，谈判取得了实质性进展。12月，关贸总协定中国工作组第8次会议在日内瓦举行，实际上开始重新审议中国的外贸制度，中国复关谈判差不多回到了原点。
从1989年12月关贸总协定第8次工作组会议开始，到1994年12月，中国复关谈判进入了第二个阶段。起初，由于以美国为首的西方国家对中国实施制裁，中国工作组实际上采取了拖的态度，中国复关谈判处于停滞状态。
1992年春，邓小平视察武昌、深圳、珠海和上海，并发表了重要讲话，中国的改革开放彻底摆脱了姓“社”还是姓“资”的争论。10月，中国共产党第十四次全国代表大会明确提出了建立社会主义市场经济体制的目标模式，中国新一轮改革开放大潮迅速掀起。21日，关贸总协定中国工作组第11次会议在日内瓦开始举行，中国代表团团长佟志广专门介绍了十四大对中国社会主义市场经济的新定位。会上，工作组主席吉拉德提出了中国复关的非正式议定书框架讨论文件——“初步综合问题清单”，并建立了议定书非正式磋商机制。中国复关进入了实质性谈判阶段。然而，1993年，乌拉圭多边贸易谈判最终达成协议，决定于1995年1月1日正式成立世界贸易组织。届时，关税及贸易总协定将终止自己的历史使命。中国如果不能在此前恢复关贸总协定缔约国地位，就没有资格成为世界贸易组织的创始成员，复关谈判的成果就会付诸东流，中国入世的代价也会更高。因此，中国将复关的最后期限定在1994年年底以前。为了实现这一目标，中国做出很大的让步。但是，以美国为首的西方国家以滚动式要价方式不断提高价码，阻碍中国顺利达到自己的目标。
1994年6月，关贸总协定中国工作组召开第17次会议。美国坚持中国必须以发达国家身份复关/入世：①中国原则上作为发达国家。②乌拉圭回合在农业领域达成的削减国内外补贴的发展中国家待遇不适用于中国。③在知识产权保护方面，实行新协定义务的过渡期，中国不能适用发展中国家5年的过渡期，要与发达国家一样，适用1年的过渡期。④国际收支对策、输入货物的关税估计、资格认定等条款，也适用发达国家的待遇。美国等国家的要价大大高于中国可能承受的让步，第17次工作组会议没有取得突破。对于美国的漫天要价，中国感到非常不满。8月29日，对外贸易经济合作部部长吴仪在与美国商务部长布朗会谈时指出，中国参加关贸总协定的基本立场是权利与义务的平衡，它只能承担与其经济发展水平相适应的义务，并全面享受关贸总协定和世界贸易组织成员的权利，包括赋予发展中国家的权利。对于美国等国家的漫天要价，吴仪说道，中国不会为复关而不惜一切代价，也不可能期望中国会拿国家的根本利益做交易。同时，吴仪警告说，如果中国被拒之于关贸总协定和世界贸易组织门外，中国将不再受已作承诺的约束。复关问题是中美双边关系中的一个重要方面，美国对中国复关的要价要适可而止。
此后，中国虽然进一步做出了让步，但是复关仍然没有取得进展。为了给有关缔约方施加压力，中国决定在1994年年底以前结束中国复关实质性谈判，超过这一时限中国将不再做出新让步。1994年11月28日，中国代表团团长龙
永图向有关方面通报了中国政府的决定。他说：中国政府提出在1994年年底结束实质性谈判的具体含义是，超过这一时限后，中国在复关议定书及市场准入谈判中不再做新的实质性出价，但将就议定书、报告书的文字修改以及农产品和服务贸易3个减让表的审定继续工作；超过这一时限后，中方不再主动要求同各缔约方举行双边磋商，也不再主动要求举行中国工作组会议，但中国代表团将应关贸秘书处和将来的世界贸易组织秘书处的要求，继续参加谈判，直至解决中国加入世界贸易组织问题。在中国的压力下，有关缔约方增加了谈判的紧迫感。但是，他们的要价仍然非常高。12月20日，中国工作组第19次会议召开，中国工作组主席吉拉德宣布谈判失败。
中国复关谈判历时8年，最后以失败而结束。之所以出现这种情况，主要是因为美国的阻扰。正如中国代表团团长谷永江在中国工作组第19次会议上指出的，最近一个月来，中国代表团为结束谈判做了巨大努力，但本次会议仍未能就结束中国复关的实质性谈判达成一致意见，这完全是极个别缔约方由于他们政治上的需要，蓄意阻挠，缺乏诚意，漫天要价的结果。事实上，中国复关谈判主要是和美国谈判。而“美国主要关心的是自己的商业利益，对中国复关议定书具体条款的谈判态度消极。一位关贸总协定官员对此评论说，美国是要看到‘钞票的颜色’后方肯最后决定是否让中国入关。”在与美国进行的谈判中，最艰难的是市场准入和知识产权谈判。
关于市场准入问题，中美在20世纪80年代中期就进行过商谈。据美方统计，进入20世纪90年代，美国对华贸易逆差进一步增加。1990年美方对华逆差为104亿美元，1991年增加到128亿美元，市场准入问题进一步激化。1991年6月，中美在北京就市场准入问题进行第一轮会谈。美国不仅以使用“301条款”施压，而且以推迟复关谈判相威胁。8月20日，双方在华盛顿开始第二轮会谈。在会谈中，美方提出关于减少中国市场准入壁垒的建议案，包括具体行动建议和开放市场的时间表，涉及到透明度、进口替代、进口许可证等许多问题，并坚持中国在一个月内正式回应美国提出的具体步骤和时间表。对此，中国进行了积极回应，但是美方认为回应方案不具体。此后，美方进一步提出苛刻的要求。到1992年8月，市场准入问题经过7轮会谈后失败，美国贸易代表办公室立即宣布对中国实施贸易报复，中国宣布采取反报复措施。在此情况下，双方继续进行磋商，并且于10月份达成了协议，签署了《中美市场准入备忘录》，从而避免了一场贸易战。
知识产权问题在20世纪80年代也已经出现，90年代更加突出。1989年和1990年，美国贸易代表希尔斯在“特别301条款”年度审查报告中，连续两年将中国列为“重点观察名单”。1991年，贸易代表办公室又将中国列入“重点外国”。对此，中国与美国进行了磋商。但是，没有取得进展。11月26日，希尔斯宣布了拟对中国出口美国的106种商品加征100％关税的清单。中国也将价值12亿美元的美国商品列入反报复清单。1992年1月，中美在华盛顿继续谈判，参照关贸总协定乌拉圭回合就知识产权问题达成的最新结果，两国签订了关于保护知识产权的谅解备忘录。1994年6月，美国又针对与计算机行业相关的产品宣布对中国进行“特别301条款”调查。为此，两国进行了7轮磋商没有取得成果，美中又先后公布了报复与反报复清单。为了避免贸易战，在国内大公司的压力下，美国贸易副代表巴尔舍夫斯基前来北京进行商谈。1995年2月，达成了《中美知识产权保护协议》。1996年4月，美国“特别301条款”年度审查报告以没有认真执行协议为由，再次将中国列入“重点外国”名单，并于5月15日宣布对价值30亿美元的中国商品征收惩罚性关税。对此，中国一方面宣布反报复清单，一方面加大保护知识产权的执法力度。6月17日，双方就知识产权问题达成了第三个协议，从而再次避免了一场贸易战。
二、申请加入世界贸易组织时期
1995年1月1日，世界贸易组织正式成立。由于世贸组织与关贸总协定并存一年，因此中国继续与有关缔约方就复关问题进行磋商。但是，由于美国阻挠，复关谈判未取得实质性进展。1996年1月1日，关税及贸易总协定停止运行，中国复关谈判变成了入世谈判。
1996年2月12日，中美举行第十次双边磋商，中国逐条答复美国1995年11月提出的所谓入世“路线图”28条。此后，中国与有关方面继续进行了多轮磋商。3月，中国入世工作组召开了第一次会议，中国继续坚持以发展中国家身份加入世界贸易组织。同时，为了推动入世谈判，中国还做出了巨大的实质性努力。4月，中国开始兑现江泽民在亚太经合组织大阪会议上的承诺，把4000多种进口产品关税下调了30％，我国进口关税总水平从30％降低到了23％，取消了170多种进口产品的配额制，取消了大部分外资企业的进口减免税优惠政策。11月27日，中国正式宣布不再使用国际货币基金组织协定第14条第2款的过渡性安排，自1996年12月1日起，接受国际货币基金组织协定第8条第2款、第3款、第4款的义务，实行人民币在经常项目下的可兑换。
其间，虽然中国与欧盟立场逐渐接近，与美国就知识产权问题达成了协议，但是与美国的谈判仍未取得根本性突破。美国坚持把中美之间的市场准入问题与中国入世挂钩，将解决市场准入问题作为美国同意中国入世的前提。7月16日，美国代理贸易代表巴尔舍夫斯基在亚太经合组织贸易部长会议结束后宣称，中国在加入世界贸易组织前必须采取措施，就市场准入作出认真的明确承诺。9月25日，她又在中美商务贸易联委会第十次会议召开前夕对记者发表谈话说，尽管中国口头上说想加入世界贸易组织，但是对加入并不真正感兴趣。除非中国在关税、农产品标准等问题上作出商业上有重大意义的承诺，美国才可能认真考虑中国加入世界贸易组织的问题。
1996年11月，江泽民和克林顿在马尼拉亚太经济合作组织非正式首脑会议期间会晤，决定1997和1998年实现互访。这在一定程度上为中国入世谈判营造了良好的氛围。1996年12月中旬到1997年1月底，中方先后与加拿大、 日本、欧盟和美国就中国加入世界贸易组织问题举行了双边磋商，如此规模和密度的磋商，在中国申请复关、入世的谈判中尚属首次。1997年3月初，世界贸易组织中国工作组第三次会议召开，有关各方就中国加入世界贸易组织议定书中的外贸经营权条款进行了磋商，谈判取得了较大进展。同时，为进一步扫除中美磋商的障碍，中国国务院新闻办公室发表《关于中美贸易平衡问题》的白皮书，全面阐述了中国政府在贸易平衡问题上的立场。
4月，世界贸易组织总干事鲁杰罗应邀访问中国。访问期间，他参观了上海浦东新区和北京附近比较落后的农村。对外贸易经济合作部部长吴仪和国务院总理李鹏先后与鲁杰罗就中国加入世界贸易组织的问题进行了会谈，进一步表明了中国方面的立场。吴仪不无强硬地指出：“中国早日加入世贸组织，不仅有利于中国，也有利于所有世贸组织成员，有利于整个世界经济贸易的发展”，“今后主要谈判方的要价，应在WTO和乌拉圭回合协议的框架及范围之内适可而止，并具有明确的法律依据；同时还应考虑到中国作为发展中国家的实际水平，依据其现有的社会与经济承受能力，体现出足够的灵活性。不能把未来的潜力误当作现实，对中国经济发展作出不切实际的估计”，“中国希望尽快加入世贸组织，但也耐心做好了出现新的困难、新的障碍的准备”。李鹏说道：“听说你参观了北京附近的贫困村庄。在首都周围尚有一些贫困的地方，这足以证明中国的发展还不平衡，中国还是一个发展中国家。因此，对中国的要求不能超越中国现在经济发展的水平，更不能把中国加入世贸组织的问题政治化，否则是不公平的。”鲁杰罗访华在一定程度上推动了中国入世谈判的进程。
此后，中国与有关方面的谈判进展比
较顺利。中国工作组第四次会议就中国加入世界贸易组织议定书中关于非歧视原则和司法审议两项主要条款达成了协议。到1997年年底，中国已与35个世界贸易组织成员举行了双边市场准入协议谈判，与其中20多个国家的谈判接近了尾声，与其中十几个国家的谈判已经结束，与其中9个国家签署了协议，还与其他一些国家进行了技术核对，与欧盟的谈判也在加紧进行。但是，这丝毫也不意味着中国入世谈判即将完成。事实上，作为关键谈判方的美国仍然坚持漫天要价，两国的双边谈判并没有取得突破。不仅如此，美国似乎并没有表现出积极支持中国加入世界贸易组织的诚意，中国入世仍然面临非常艰巨的任务。在中国工作组第五次会议结束后，世贸组织中国工作组主席吉拉德宣布谈判取得了重大进展。白宫发言人麦柯里却说，中国争取加入世界贸易组织的努力几乎没有进展。巴尔舍夫斯基宣称，尽管受到10月份举行美中首脑会晤的压力，但美国一点也不急，迄今中国的努力与加入必须具备的条件还有一段距离。
在中国入世问题上，美国采取了比较狡猾的做法。一方面，以原则上支持拉住中国，避免中国采取较激的措施甚至退出谈判。另一方面，在具体问题上不断要价，逐步加码，以迫使中国对美国做出最大限度的让步，企求一夜之间全部打开中国对美开放的市场。10月6日，美国商务部长戴利在香港美国商会宣称，中国市场的开放程度仍不足以加入世界贸易组织。我们没有看到本来希望看到的进展。我相信会取得进展，但说实话，目前很难。中国从10月1日起降低4800多种商品进口税是一个非常积极的步骤，但经销权控制、进口许可证等非关税壁垒依然存在。总之，市场准入是中国加入世贸组织的关键。在1998年访华期间，克林顿抱怨中国的市场对美国开放不够，特别是金融保险业市场。对此，中国打算在市场准入方面给美国以最大限度的让步，包括在金融保险业和移动电话业务方面做出比较大的让步，在基础电信方面也做出让步，并作出开放时间表上的承诺，同时要求克林顿也承诺给中国永久性最惠国待遇、1999年年底让中国加入世界贸易组织、取消1989年以来对中国的制裁、取消对非市场经济国家的歧视，但是克林顿找各种理由加以拒绝了。
1999年，国务院总理朱镕基访美，双方就中国入世的谈判进入关键时期。为了使谈判取得成功，双方都进行了积极的准备。特别是中国采取了一些实际的措施，以便能够促使中美两国达成共识。1月12日，朱镕基通过来访的美国联邦储备委员会主席格林斯潘发出了一个信息：尽管中国经济的发展速度在放慢，但中国最终决定开放市场，包括电信、银行、保险和农业，以加入世界贸易组织。27日，中国人民银行行长戴相龙又宣布，年内取消外资银行在中国设立营业性分支机构的地域限制，从现在的上海、北京、天津、深圳等23个城市和海南省扩展到所有中心城市，试点经营人民币业务。美方也开始采取积极、务实的态度，赞成中国加入世界贸易组织的声音逐渐增多。商务部长戴利则宣称，中国在历史上一直对美关闭市场，正确的解决办法是让中国加入世界贸易组织，这样做正是为了打开中国市场。对于朱镕基访美期间达成中国入世协议的可能性，助理国务卿罗思在国会众议院国际关系委员会作证时说，美方将尽全力在朱总理访美前敲定。副国务卿艾森施塔特说道，朱总理下个月访美时可以使中国有机会达成一项从商业角度来说切实可行的协议。此外，中美双方还进行了一系列紧张而密集的谈判，并且取得了一些进展。
然而，共和党控制的美国国会对中美关系改善采取了抵制的态度。他们利用所谓中国窃取美国核技术和卫星技术、李文和案件、台湾问题等，干扰中美就中国入世达成协议，从而给朱镕基访美能否就入世问题达成协议蒙上了阴影。3月30日，美国贸易代表巴尔舍夫斯基访华，就中国入世问题进行磋商。虽然中方做出了巨大的让步，但是美方没有作出积极的回应。4月2日，白宫发言人洛克哈特在回答记者“朱镕基访美时中美双方达成中国入世协议的可能性”时说道，我们的谈判策略不是根据日历，而是基于为美国商业获得越来越好的交易，是基于我们的国家利益。我对形势的理解是，虽然谈判已经取得了很大的进展，但双方仍然存在一些重要的差距。我们将继续进行谈判。显然，美方的立场已经从年初后退了，中美入世谈判又遇到了波折。
为了争取入世谈判出现突破，面对这种不利形势，朱镕基依然于4月6日开始访美。这是1984年赵紫阳访美以来，中国总理首次访美。在7日晚的预备会上，朱镕基和克林顿达成了部分共识。然而，就在双方8日上午会谈刚刚结束时，美国贸易代表办公室单方面将尚未签署的“中美联合声明”散发出去，引起了中方强烈不满。经过紧张的谈判，直到10日才重新达成了《联合声明》。声明指出：中美两国已经大大推进了中华人民共和国加入世界贸易组织的共同目标。农业合作协议以及在广泛的市场准入和议定书问题上所取得的重大共识，进一步推动了这个目标的实现。美国坚决支持中华人民共和国于1999年加入世界贸易组织。因此，克林顿总统和朱镕基总理指示各自的贸易部长继续进行双边谈判，以便满意地解决遗留的重要问题，并尽快在强有力的商业条件下达成协议。克林顿担心国会反对而没有与朱镕基达成中国入世的协议，引起了美国国内的广泛批评。在国会内，它不仅激怒了那些反对与中国签订任何协议的人，而且激怒了那些认为必须签订协议的人。商业界的批评更加强烈。当白宫星期一在老行政楼印第安条约室通报贸易协定时，像着了火似的。在国内强大压力下，克林顿建议朱镕基发表五天内的第三个联合声明，或者立即恢复谈判，或者派美方谈判人员前往北京重开谈判。但朱镕基要求美方谈判人员前往北京继续谈判。
1999年4月22日，中美双方在北京重开谈判，但是没有达成协议。5月8日，以美国为首的北约袭击中国驻南斯拉夫大使馆，中美入世谈判中断。尽管美国多次表示希望恢复与中国的入世谈判，但是中国认为恢复入世谈判的条件尚不具备，气氛还不好。但是，中国并没有中断入世谈判的历史进程。除了与美国、欧盟的谈判中断以外，中国与世界贸易组织其他成员的谈判仍然按计划进行，并且先后与日本、澳大利亚等国完成了中国入世双边谈判。
9月，江泽民与克林顿在亚太经合组织奥克兰首脑会议期间会晤，决定恢复中国入世双边谈判。13日，中国外经贸部部长石广生与美国贸易代表巴尔舍夫斯基就中国入世举行了会谈，但是没有达成协议。双方阐述了各自的立场并表示继续就此进行会谈，争取早日达成协议。11月，双方在北京继续进行谈判，由于在电信、保险以及纺织品等方面的分歧，谈判濒临破裂，美方代表声称13日回国。最后，在朱镕基的关心下，双方继续进行谈判。15日，中美双方签署了关于中国加入世界贸易组织的双边协议，结束了长达13年的谈判。2000年，美国国会两院先后通过了对华永久正常贸易待遇议案，从而排除了美国内部对中国加入世界贸易组织的重大障碍。
中美双边协定的达成为中国入世谈判排除了障碍。此后，中国与其他世贸成员继续谈判。除与欧盟谈判较为艰难外，与其他成员谈判进展顺利。2000年1月，中国与欧盟在布鲁塞尔举行谈判，历时两天半没有达成最终协议。5月，双方代表在北京继续举行谈判并于19日达成了协议。2001年9月13日，中国与墨西哥在日内瓦达成双边协议。至此，中国与世界贸易组织所有37个成员的双边谈判全部结束。
2000年6月19日到23日，世界贸易组织中国工作组第16次会议召开，中国入世谈判的重点转移到起草法律文书方面。6月28日到7月4日，中国工作组第17次会议完成了中国加入世界贸易组织多边文件的起草工作。2001年9月，中国工作组第18次会议通过中国加入世贸组织多边文件，中国加入世贸组织谈判全部结束。11月，世贸组织第4次部长级会议审议并通过中国加入世贸组织的决定。此后，随着中国入世过渡期的结束，中国基本上完成了制度性开放的历史进程。
（本章完）